Od 1 stycznia 2012 r. obowiązuje w Polsce ustawa o pieczy zastępczej. Zgodnie z jej postanowieniami państwo ma obowiązek zapewnić opiekę zastępczą dziecku, którego rodzice biologiczni z różnych względów nie mogą sprawować nad nim opieki. Piecza zastępcza obejmuje pieczę rodzinną i instytucjonalną. Rodzinna piecza zastępcza sprawowana jest w formie rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Co istotne, rodzinna opieka zastępcza nad dziećmi stanowi priorytetową formę pieczy zastępczej w stosunku do opieki instytucjonalnej. Również zgodnie z zapisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, sąd umieszcza dziecko w instytucjonalnej pieczy zastępczej dopiero wtedy, gdy nie można dziecka przekazać do rodzinnej pieczy zastępczej.
Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę dotyczącą pieczy zastępczej ze względu na niewielki przyrost wskaźnika deinstytucjonalizacji, tj. procentowego udziału dzieci przebywających w rodzinnej pieczy zastępczej od wejścia w życie ustawy w 2012 roku. W ciągu dziewięciu lat (do 2021 roku) wskaźnik ten wzrósł zaledwie o niecałe 4 pp. Deinstytucjonalizacja to też kierunek wyznaczony przez Unię Europejską. W 2012 r. zostały opracowane Ogólnoeuropejskie wytyczne dotyczące przejścia od opieki instytucjonalnej do świadczonej na poziomie lokalnych społeczności. Ustawa o pieczy zastępczej wprowadziła szereg narzędzi wsparcia rodzin biologicznych i rodzinnej pieczy zastępczej przez samorządy powiatowe i gminne. Jednak, jak wynika z pokontrolnej informacji NIK, wdrożenie nowych instrumentów pomocowych nie przyniosło oczekiwanych efektów. W październiku 2022 r. Prezydent RP podpisał ustawę o zmianie ustawy o pieczy zastępczej. Jedną z zasadniczych zmian było podwyższenie wynagrodzenia dla zawodowych rodzin zastępczych i osób prowadzących rodzinne domy dziecka (do co najmniej 4100 zł na miesiąc). Zgodnie z założeniami, wynagrodzenie to jest waloryzowane według wskaźnika inflacji. Czytaj więcej na ten temat: Od 1 lutego zmiany w systemie pieczy zastępczej >
Badania kontrolne NIK dotyczą lat 2012-2021 i objęły 22 jednostki, w tym:
- Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej,
- 14 podmiotów pełniących w powiatach funkcję organizatora rodzinnej pieczy zastępczej (PCPR, MOPR, MOPS),
- 7 ośrodków pomocy społecznej na terenie gmin.
Ponad 70 tys. dzieci w pieczy zastępczej
Na koniec 2021 r. w pieczy zastępczej przebywało w sumie prawie 73 tys. dzieci, tj. o ok. 7% mniej niż w 2012 r., kiedy to ustawa o pieczy zastępczej weszła w życie. W tym okresie o niecałe 21% zmalała liczba dzieci przebywających w pieczy instytucjonalnej, a w rodzinnej – o 2,5%.
W latach 2012-2021 liczba rodzinnych form pieczy zastępczej spadła o 8%. Największy spadek dotyczył rodzin zastępczych niezawodowych (o ok. 11%), natomiast liczba rodzin zastępczych spokrewnionych zmalała o ok. 10%. Z drugiej strony, w tym samym okresie wzrosła liczba rodzin zastępczych zawodowych (o nieco ponad 16%) oraz rodzinnych domów dziecka - aż o ok. 222%. Tak imponujący wzrost wynika jednak przede wszystkim z relatywnie niewielkiej liczby tych podmiotów (zaledwie 734 na koniec 2021 r.).
Czytaj w LEX: Żądanie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej >
W ciągu 9 lat (2012-2021) o ponad 50% (z 814 do 1294) wzrosła liczba placówek opiekuńczo-wychowawczych. Trzeba jednak mieć na uwadze, że tendencja ta jest związana z koniecznością dostosowania limitów do liczby umieszczonych w nich wychowanków (z 30 do 14 od początku 2021 r.).
Działania ministra
Wsparcie systemu pieczy zastępczej w procesie deinstytucjonalizacji leży w gestii ministra właściwego do spraw rodziny. Szef resortu rodziny jest odpowiedzialny za długofalowe i kompleksowe działania na rzecz systematycznego odchodzenia od pomocy instytucjonalnej, dbając jednocześnie o rozwój rodzinnej pieczy zastępczej.
Tymczasem kontrola NIK wykazała opieszałość i liczne nieprawidłowości po stronie Ministra. Trwające prawie cztery lata prace nad zmianą ustawy znacznie spowolniły proces odchodzenia od instytucjonalnych form pieczy zastępczej. Kontrolerzy Izby ustalili, że minister do spraw rodziny nie realizował części zadań określonych ustawą. Np. nie opracowywał, ani nie wdrażał rządowych programów wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, a także nie dofinansowywał programów gminnych i powiatowych w tym obszarze. Co więcej, ministerstwo nie uruchomiło narzędzia wspierającego proces deinstytucjonalizacji pieczy zastępczej, pomimo wydatkowania na ten cel ponad 4 mln zł. W ocenie NIK było to działanie niegospodarne. Poza tym Minister nie przeprowadzał systemowej analizy, która pozwalałaby na sprawdzanie efektów podejmowanych przez niego działań.
W powiatach różnie
Proces deinstytucjonalizacji w badanych powiatach, które odgrywały główną rolę w funkcjonowaniu systemu pieczy zastępczej, przebiegał w sposób zróżnicowany. Pozytywną tendencją jest wzrost liczby dzieci przebywających w pieczy rodzinnej (z 2430 do 2519, tj. o niecałe 4%) przy jednoczesnym spadku liczby podopiecznych przebywających w pieczy instytucjonalnej (z 893 do 758, czyli o ponad 15%). Z drugiej strony wystąpił szereg zjawisk świadczących o kryzysie rodzicielstwa zastępczego. Szczególnie niepokoi rosnąca liczba rozwiązanych form rodzinnej pieczy zastępczej. W skontrolowanych powiatach w latach 2019-2021 rozwiązano o 22 podmioty rodzinnej pieczy zastępczej więcej niż utworzono. Niekorzystnym zjawiskiem jest też spadek o ⅓ przekształceń rodzin zastępczych niezawodowych na rodziny zastępcze zawodowe (w 2019 r. było to 9 rodzin, a w 2021 r. już tylko 6). NIK zwraca uwagę, że uzawodowienie rodzin zastępczych zapewnia dzieciom opiekę w rodzinach profesjonalnie przygotowanych do sprawowania zindywidualizowanej opieki.
Kluczową kwestią, która pozostaje nierozwiązana, jest niewystarczająca liczba rodzin zastępczych. Rodzinne formy pieczy zastępczej rozwijają się zbyt wolno w stosunku do potrzeb. W każdym ze skontrolowanych powiatów liczba rodzin zastępczych zawodowych była za mała, aby zaspokoić aktualne potrzeby. Plan w tym zakresie zrealizowano zaledwie w ok. 20%. Działania promujące rodzinną pieczę zastępczą, sprowadzające się głównie do publikowania stosownych informacji na stronach internetowych skontrolowanych podmiotów, były mało skuteczne.
Ogromnym problemem był spadek zainteresowania pełnieniem funkcji rodzica zastępczego. W ocenie NIK trudności w pozyskiwaniu rodzin zastępczych wynikają z niedostatecznego wsparcia już funkcjonujących rodzin zastępczych. Kierownicy skontrolowanych jednostek oraz kandydaci na rodziców zastępczych objęci badaniem NIK, jak i osoby, które zrezygnowały z tej funkcji byli zgodni, że główne problemy to zbyt niskie wynagrodzenie dla rodzin zastępczych oraz brak uregulowań prawnych, które zapewniłyby im stałość zatrudnienia dzięki umowie o pracę. Inne czynniki utrudniające wykonywanie zadań związanych z pieczą zastępczą to problemy opiekuńczo-wychowawcze wynikające m.in. z rosnącej liczby zaburzeń i dysfunkcji wśród dzieci, niski prestiż rodzicielstwa zastępczego, brak zrozumienia ze strony przedstawicieli różnych instytucji (np. szkół), a także ograniczony dostęp do lekarzy specjalistów, zwłaszcza psychiatrów dziecięcych.
Od wejścia w życie ustawy, czyli w latach 2012-2021, zmalała liczba przeszkolonych kandydatów do pełnienia rodzinnej pieczy zastępczej. Spadek o ponad 36% dotyczył rodzin zastępczych zawodowych (z 663 do 423), w przypadku rodzin spokrewnionych było to niecałe 14% (z 866 do 746) i mniej niż 6%, jeśli chodzi o rodziny zastępcze niezawodowe (z 2413 do 2556). Zmalała również o ponad 32% liczba przeszkolonych kandydatów do prowadzenia rodzinnych domów dziecka (ze 102 do 69).
W latach 2019-2021 liczba placówek opiekuńczo-wychowawczych wzrosła o ok. 7% (z 87 do 93). Taka sytuacja wynikała z ustawowego zmniejszenia limitu dzieci umieszczonych w jednej placówce. Zgodnie z nowelizacją ustawy po 1 stycznia 2021 r. liczba dzieci nie mogła przekroczyć 14 (wcześniej limit wynosił 30 dzieci). Zwiększenie liczby placówek było sprzeczne z ideą deinstytucjonalizacji, jednak było konieczne, aby zapewnić opiekę dzieciom i zapewnić zgodność z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie – zgodnie z założeniami deinstytucjonalizacji - w badanym okresie prawie o 12% spadła liczba miejsc w placówkach opiekuńczo-wychowawczych.
Sprawdź w LEX: Co ma zrobić PCPR, gdy placówka odmawia przyjęcia dziecka ze względu na to, że już jest 14 dzieci? >
Niepokojącym zjawiskiem w latach 2019-2021 był ponad dwukrotny wzrost liczby dzieci skierowanych do pieczy instytucjonalnej z powodu braku miejsc w pieczy rodzinnej (w 2019 r. takich dzieci było 17, a 2 lata później już 36). W tym samym okresie aż o 62,5% wzrosła liczba dzieci przeniesionych z pieczy rodzinnej do pieczy instytucjonalnej (w poszczególnych latach 32, 37 i 52 dzieci). Powodem przeniesienia było najczęściej rozwiązanie dotychczasowej formy opieki i brak wolnych miejsc w rodzinnej pieczy zastępczej. NIK zwraca uwagę, że jest to kierunek odwrotny w stosunku do założeń deinstytucjonalizacji rodzinnej pieczy zastępczej, który świadczy o pogłębiającym się kryzysie zasobów rodzinnej pieczy zastępczej w skontrolowanych powiatach.
Powiaty podejmowały kompleksowe działania obejmujące rozpoznanie sytuacji pieczy zastępczej, monitorowanie potrzeb oraz promocję rodzinnych form pieczy zastępczej, a także wsparcie rodzin. Pomoc nie zawsze jednak przynosiła oczekiwany skutek. Kontrolerzy NIK zwrócili uwagę na słabą współpracę pomiędzy instytucjami powiatowymi i gminnymi w procesie planowania i realizacji zadań na rzecz dziecka i rodziny. Np. podmioty te nie współpracowały ze sobą przy przygotowywaniu i realizacji programów pomocy rodzinie oraz planów pomocy dziecku. W 13 z 14 objętych kontrolą powiatów występowały sytuacje, w których plany pomocy dziecku były opracowywane bez udziału gminy (asystenta rodziny), a w pięciu z siedmiu objętych kontrolą gmin plany pracy z rodziną były opracowywane bez udziału przedstawiciela powiatu (koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej). NIK podkreśla, że plany pomocy dziecku i plany pracy z rodziną to kluczowe dokumenty, wyznaczające cel i zakres pracy z dzieckiem i podmiotem pieczy zastępczej.
Czytaj w LEX: Tymczasowość rodzinnych form pieczy zastępczej w świetle wyników badań empirycznych >
Poza tym powiaty nie zawsze zapewniały podmiotom prowadzącym rodzinne formy pieczy zastępczej możliwości korzystania z uprawnień wynikających z ustawy. Np. aż w 10 jednostkach rodziny nie miały zapewnionego wsparcia ze strony wolontariuszy. W ośmiu powiatach niemożliwe było skorzystanie z tzw. urlopu na okres czasowego niesprawowania opieki nad dzieckiem, ani ze wsparcia ze strony rodziny pomocowej. W pięciu powiatach rodziny prowadzące pieczę zastępczą nie miały możliwości skorzystania z poradnictwa, które miało na celu wzmocnienie ich kompetencji oraz przeciwdziałanie wypaleniu zawodowemu.
Dziewięć z 14 podmiotów nie dochodziło świadczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci lub podejmowało działania w tym kierunku w sposób opieszały. W sześciu jednostkach wystąpiły nieprawidłowości związane ze wszczęciem procedury dotyczącej uregulowania sytuacji prawnej dziecka. W dwóch powiatowych centrach pomocy rodzinie takich działań w ogóle nie podejmowano, a w pozostałych przypadkach wniosek do sądu w sprawie uregulowania sytuacji prawnej dziecka składano nawet z trzyletnim opóźnieniem. Takie postępowanie było niezgodne z zapisami ustawy i świadczyło o nierzetelnym reprezentowaniu interesów dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej.
W pięciu podmiotach nie dochowano ustawowego limitu 15 rodzin przypadających na jednego koordynatora. Poza tym koordynatorzy często pracowali w trudnych warunkach lokalowych. Np. w MOPR w Lublinie liczba biurek, krzeseł i komputerów była zbyt mała, by każdemu koordynatorowi zapewnić godne miejsce pracy.
Sprawdź w LEX: Co należy wliczyć do kosztów objęcia rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka opieką koordynatora? >
NIK podkreśla, że powolne przechodzenie od pieczy instytucjonalnej do pieczy rodzinnej stanowi duże obciążenie finansowe dla samorządów powiatowych. W powiatach objętych kontrolą średni koszt utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej wynoszący 5,1 tys. zł był ponad pięciokrotnie wyższy niż w rodzinie spokrewnionej, ponad czterokrotnie wyższy niż w rodzinie zastępczej niezawodowej, prawie trzykrotnie wyższy niż w rodzinie zastępczej zawodowej oraz ponad trzykrotnie wyższy niż w rodzinnym domu dziecka.
Czytaj w LEX: Sprawozdania rzeczowo-finansowe z wykonywania zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej >
Pomoc w gminach
Pomoc w gminach obejmuje wsparcie dla rodzin biologicznych będących w kryzysie opiekuńczo-wychowawczym, m.in. za pośrednictwem asystentów rodziny, placówek wsparcia dziennego i rodzin wspierających. Skontrolowane gminy podejmowały liczne działania na rzecz takich rodzin.
W ocenie Izby skontrolowane gminy prawidłowo świadczyły wsparcie rodzinom w kryzysie. Jednak działania gmin nie były wystarczająco skuteczne, aby zapobiec umieszczaniu dzieci w pieczy zastępczej i aby – za każdym razem - umożliwiać ich powrót do rodzin biologicznych. W żadnym ze skontrolowanych podmiotów nie funkcjonowały wszystkie instrumenty wsparcia przewidziane ustawą. W trzech gminach nie działały grupy wsparcia i grupy samopomocowe, w dwóch brakowało placówek wsparcia dziennego, a w jednej rodzin wspierających.
Sprawdź w LEX: Jakie koszty ponosi gmina za dzieci umieszczone w rodzinnym domu dziecka? >
Ustawa przewiduje obowiązek kontynuowania pracy z rodziną także po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Wymóg ten obowiązuje również w przypadku czasowego umieszczenia dziecka poza rodziną. Tymczasem kontrolerzy NIK wykazali, że po umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej dwa podmioty znacznie ograniczyły współpracę z rodzinami biologicznymi dzieci, a w jednym podmiocie praca z rodziną została zakończona. Takie podejście stało w sprzeczności z interesem dziecka i rodziny oraz było niezgodne z zapisami ustawy.
Żaden z programów funkcjonujących w 21 samorządowych jednostkach objętych kontrolą – zarówno na poziomie powiatów, jak i gmin - nie zawierał mierzalnych wskaźników. Taka sytuacja uniemożliwiała ocenę stopnia realizacji przyjętych celów.
Warto zwrócić uwagę na dwie pozytywne tendencje w skontrolowanych gminach, tj. spadek o ok. 18% liczby rodzin w kryzysie opiekuńczo-wychowawczym oraz wzrost liczby dzieci (o prawie 17%), które powróciły z pieczy zastępczej do rodzin biologicznych. Jednocześnie NIK podkreśla, że skuteczność działań wspierających zależała w dużej mierze od współpracy z rodziną i jej zaangażowania.
Po przeprowadzonej kontroli NIK wystąpiła do ministra i samorządów o podjęcie konkretnych działań wspierających system pieczy zastępczej.
Źródło: NIK