Wydaje się, że ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1195) [ustawa], której projekt został przygotowany przez Senat (uchwała Senatu RP z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o petycjach), przyjęta przez Sejm – po wyjątkowo sprawnym przebiegu prac legislacyjnych, rzadko spotykaną większością głosów (423, przy 4 przeciwnych i 4 wstrzymujących się) – powinna dawać rękojmię wzorowego zinstytucjonalizowania petycji, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, szczególnie w zakresie procedur ich rozpatrywania.
 
Czytaj też: Petycje w Navigatorze – nowa instytucja wytłumaczona krok po kroku
 

Dotychczasowe regulacje dotyczące petycji, które obowiązują i będą obowiązywały do czasu wejścia w życie ustawy, zostały ukształtowane 1 stycznia 1999 r. ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). W art. 2 pkt 34 wprowadzono zmianę treści art. 221 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) [k.p.a.].
Zmiana polegająca, de facto, wyłącznie na dopisaniu w każdym z trzech paragrafów obok skarg i wniosków – wyrazu „petycja” – utworzyła delikatnie mówiąc dziwną konstrukcję prawną, której nie można uznać nawet za namiastkę wypełnienia dyspozycji zawartej w art. 63 Konstytucji. Art. 221 k.p.a. zawiera powtórzenie konstytucyjnego prawa do składania petycji, ale nie ustala trybu ich rozpatrywania.

Tytuł działu VIII k.p.a. i zamieszczone w nim przepisy odnoszą się głównie do skarg i wniosków. K.p.a. nie definiuje petycji, kryteriów odróżniających ją od skarg i wniosków ani nie wskazuje, co może być jej przedmiotem. W konsekwencji, w doktrynie prawa przeważa pogląd, że petycja to wystąpienie zbiorowe (zbiorowa skarga lub wniosek) w sprawach o publicznym charakterze, mimo, że nie do końca jest to zgodne z dyspozycją art. 63 Konstytucji.
 

Należałoby sobie życzyć, aby podmioty określone w Konstytucji jako organy władzy publicznej oraz organizacje i instytucje społeczne, wykonujące zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przyjrzały się nowym przepisom regulującym tę nową instytucję życia publicznego.

Aby kolejny raz nie okazało się, że (mimo 12 miesięcznego okresu vacatio legis) funkcjonariusze państwa polskiego nie są w stanie sprostać oczekiwaniom jego obywateli. Z jednej strony prawo zwracania się do organów władzy i administracji publicznej w państwie demokratycznym nie może być traktowane inaczej niż tylko jako prawo naturalne każdego człowieka. Z drugiej, potrzeba/konieczność ustawowego uregulowania trybu rozpatrywania petycji nigdy nie podlegała dyskusji. Obowiązująca od 17 października 1997 r. Konstytucja w art. 63 jednoznacznie stanowi: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.”.

Senat RP podjął próbę ratowania honoru instytucji państwowych, z których żadna nie czuła się zobowiązana do podjęcia inicjatywy wynikającej z dyspozycji zapisanej w Konstytucji. Ściślej mówiąc – próby nieudolnej, podjętej po prawie 20 latach i jak wynika to z uzasadnienia do projektu ustawy, pod presją organizacji społecznych.

O właściwe uregulowanie procedur rozpatrywania petycji wcześniej czy później upomniałyby się także instytucje Unii Europejskiej. Prawo unijne zapewnia wszystkim osobom fizycznym i prawnym, mającym miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim, prawo kierowania petycji nawet do Parlamentu Europejskiego, w sprawach objętych zakresem działania Wspólnoty.

Uregulowanie procedur dotyczących petycji w odrębnej ustawie wynika najprawdopodobniej z racjonalnych przesłanek. Rozwiązanie takie było po prostu prostsze niż zmiana, „wplecenie”, odpowiednich przepisów do innych ustaw np. k.p.a. i nie powinno budzić wątpliwości mimo, że art. 63 Konstytucji petycję wymienia w wyliczeniu (co nie jest bez znaczenia tzw. wierszowym) obok skarg i wniosków jako trzecią formę realizacji tego samego co do istoty prawa konstytucyjnego. Przyjęte rozwiązanie nie powinno mieć negatywnego wpływu na jej ukształtowanie w praktyce.

Ustawa (dla porządku) w art. 16 „eliminuje” z k.p.a. termin petycja, przy czym w artykule wcześniejszym (15) asekuracyjnie stwierdza, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Biorąc pod uwagę całkowicie odmienny, specyficzny tryb rozpatrywania petycji trudno przewidzieć, które przepisy k.p.a. będą w tym zakresie „przydatne”.


Mimo, że ustawa tego nie rozstrzyga wprost – podmiot, do którego skierowano pismo (które zdaniem wnoszącego jest petycją) może stwierdzić, że petycją ono nie jest, jednak nie może pozostawić go bez rozpoznania. Ścieżka załatwienia będzie wówczas zależała od ustalenia przez adresata czym w istocie będzie złożone pismo i zastosowania odpowiedniej procedury. Najczęściej pisma takie będą traktowane jako skargi lub wnioski i rozpatrywane właśnie przy zastosowaniu przepisów k.p.a.

Ustawa zacznie obowiązywać „już” 6 września 2015 r. Wydaje się, że w państwie (w powszechnym przekonaniu obywateli) źle funkcjonujących instytucji publicznych, petycja powinna okazać się znaczącym instrumentem w nadaniu postulatom/żądaniom, nawet tym o charakterze czysto politycznym (prawo petycji zawarto podrozdziale „Wolności i prawa polityczne” rozdziału II Konstytucji RP) określonej konstrukcji oraz objęciu ich normami prawa administracyjnego.

Choć celowość inicjatywy Senatu jest niepodważalna to jednak po przeanalizowaniu przepisów ustawy nasuwa się przysłowie „dobrymi chęciami piekło jest wybrukowane”. Już w art. 1 czytamy, że ustawa określa obok zasad rozpatrywania oraz sposobu postępowania organów w sprawach dotyczących petycji także zasady składania petycji, czego Konstytucja „nie oczekuje”. Biorąc pod uwagę, że niektóre z zawartych w ustawie przepisów mają ewidentnie materialny charakter (np. odmienne niż w Konstytucji określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego prawa składania petycji), interpretacja tych przepisów powinna być na tyle uważna, aby ich stosowanie nie wywoływało mechanizmów ograniczających zagwarantowanego, każdemu w Konstytucji, prawa do składania petycji.

W tym kontekście wyliczenie zawarte w art. 2 ust. 1, że petycję może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów, zwaną dalej "podmiotem wnoszącym petycję", w istocie inaczej ujmuje (rozwija) użyte w Konstytucji (trywialne) określenie każdy. Również zapis w ustawie określający w czyim interesie petycja może być składana jest tożsamy z zapisem w Konstytucji (art. 2 ust. 2). Natomiast określenie, w ust. 3 tego samego artykułu, przedmiotu petycji może budzić wątpliwości, tym bardziej, że przepis ten będzie miał zasadniczy wpływ na ukształtowanie petycji jako żądania. Mimo, że jest opisany bardzo szeroko – przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji – to i tak jest węższe niż w Konstytucji.@page_break@

Skoro petycje mogą być wniesione do adresatów „w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej” to znaczy, że ich przedmiotem jest właśnie wykonywanie owych zadań, a zatem zakres petycji ograniczają żądania i kompetencje podmiotu, do którego jest ona skierowana, a w wypadku organizacji i instytucji społecznych, petycja dodatkowo musi być związana z wykonywanymi przez te podmioty zadaniami z zakresu administracji publicznej. Dany podmiot publiczny nie może rozpatrzeć petycji w zakresie, w jakim nie będzie miał kompetencji. W związku z tym, że ustawodawca nie wprowadził możliwości zwrotu petycji wnoszącemu, w praktyce może pojawiać się problem w jakim zakresie adresat petycji, do którego złożono petycję będzie zobowiązany do ustalenia podmiotu właściwego do jej rozpatrzenia.


Podsumowując tę część wywodu - zgodnie z Konstytucją, po wejściu w życie ustawy, każdy podmiot w Polsce będzie miał prawo nie tylko wnioskować (postulować) czy skarżyć się, ale także żądać. Art. 3 ustawy, który należy traktować jako ukłon w stronę podmiotów składających petycje, jednoznacznie rozstrzyga – o tym, czy pismo jest petycją (i należy je tak traktować) decyduje treść żądania, a nie jego forma pod warunkiem, byle zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 4 wskazywało przedmiot petycji.


Konstytucja milczy na temat formy petycji, zaś ustawa w art. 4 ust. 1 stwierdza bardzo niefortunnie, że petycja może być składana w formie pisemnej (co w istocie jest sposobem artykułowania treści) albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej (co z kolei jest sposobem transmisji, przekazania).

Należy zwrócić uwagę, że ustawa nie zastrzega w żaden sposób spraw czy podmiotów, do których wnoszenie petycji jest niedopuszczalne. Nasuwa się pytanie dość zasadnicze – czy petycję będzie można kierować do organów wymiaru sprawiedliwości, w tym szczególnie sądów powszechnych?

Konstrukcja przepisów ustawy może wywoływać niespodziewane, a nawet niepożądane skutki. Może się okazać, że ustawa wyposażyła obywateli polskich do wystosowywania petycji mimo woli, zobowiązując adresata pisma, które będzie zawierało wyartykułowane żądanie, do traktowania go i rozpatrzenia zgodnie z ustawą, i to nawet mimo stwierdzonych ułomności jego formy. Można się spodziewać, że instytucje np. organy jednostek samorządu terytorialnego ale nie tylko, pisma zawierające krytykę ich decyzji podejmowanych w ramach przepisów prawa będą kwalifikowały jako petycje zawierające żądanie zmiany np. ustawy lub aktów wykonawczych i przekierowywały je odpowiednio np. do Sejmu, Rządu lub ministrów.

Ustawodawca zdecydował (konsekwentnie, w sposób właściwy dla procedur administracyjnych), że petycje nie mogą być anonimowe. Obligatoryjnie powinny zawierać wyraźnie oznaczenie podmiotu wnoszącego, adres zamieszkania (adres siedziby). Jeżeli będzie to grupa podmiotów, wymóg ten dotyczy każdego z tej grupy, przy czym w przypadku petycji zbiorowej należy wskazać osobę ją reprezentującą oraz adres do korespondencji, pod rygorem pozostawienia jej bez rozpatrzenia (art. 7 ust. 1).

Petycja składana w formie pisemnej powinna być podpisana przez podmiot wnoszący petycję, a w przypadku jednostek organizacyjnych oraz petycji zbiorowej – przez osobę reprezentującą. Petycja składana za pomocą środków komunikacji elektronicznej może być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego, kwalifikowanego certyfikatu oraz powinna zawierać adres poczty elektronicznej podmiotu wnoszącego petycję. Jeżeli petycja nie spełnia tych wymogów, adresat petycji, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji, wzywa podmiot wnoszący do jej uzupełnienia lub wyjaśnienia treści w terminie 14 dni z pouczeniem i pod rygorem, że nie będzie rozpatrzona (art. 7 ust. 2).


Petycja może być składana w interesie podmiotu trzeciego, powinna jednak zawierać załączoną jego zgodę na piśmie (albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej), imię i nazwisko (nazwę) oraz miejsce zamieszkania (siedziby) oraz adres do korespondencji lub adres poczty elektronicznej. W razie powstania wątpliwości co do istnienia zgody, adresat petycji, w terminie 30 dni od dnia złożenia, zwróci się do podmiotu, w interesie którego petycja jest składana, o potwierdzenie zgody w terminie 14 dni z pouczeniem, że w przypadku braku takiego potwierdzenia petycja nie będzie rozpatrzona (art. 5 ust. 3 ustawy). Jak w tym kontekście będą traktowane petycje w sprawie zmiany przepisów prawa, które zawsze dotyczą interesów wielu podmiotów? Przepisy ustawy tworzą procedurę stawiając adresata petycji przed koniecznością rozwiązywania nie tylko dylematów polegających na określeniu w czyim interesie petycja jest złożona, ale także czyj interes narusza.


Źródłem problemów będzie także art. 6 ustawy, który nakazuje adresatowi petycji, niewłaściwemu do jej rozpatrzenia, przesłać ją do podmiotu właściwego do jej rozpatrzenia, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący. Podobnie adresat petycji, która będzie go dotyczyła w części rozpatruje ją w zakresie należącym do jego właściwości i przekazuje na tych samych zasadach do pozostałych, właściwych podmiotów.

Należy mieć nadzieję, że adresaci petycji, czynności polegające na jej przekazaniu będą dokonywali w znacznie krótszym terminie (niezwłocznie) niż określony w ustawie maksymalnie 30 dni.

Także termin rozpatrzenia petycji, określony z jednej strony iluzorycznie bez zbędnej zwłoki, faktycznie jest ustalony na 3 miesiące od dnia otrzymania petycji (uzupełnienia lub wyjaśnienia jej treści) i wydaje się zbyt długi porównując go chociażby z 30 dniami na rozpatrzenie wniosku i skargi. Mało tego, termin ten może ulec przedłużeniu o kolejne 3 miesiące w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od podmiotu rozpatrującego petycję, uniemożliwiających dotrzymanie terminu (art. 10 ustawy).

O odpowiednio długie terminy rozpatrywania petycji, w tym terminy czynności tzw. technicznych np. przekazania petycji, ustawodawca zadbał prawdopodobnie w swoim interesie. Prawo petycji jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze roszczeniowym. Rodzi po stronie adresatów petycji, określonych w art. 63 Konstytucji RP, obowiązek zbadania sprawy (rozpatrzenia), a więc zajęcia stanowiska i udzielenia odpowiedzi podmiotowi składającemu petycję (art. 13). Parlamentarzyści zdawali sobie sprawę, że petycje będą składane często m.in. do Sejmu i do Senatu (art. 9 ustawy) a z autopsji znają jak długotrwałe są procedury rozpatrywania tego typu spraw. Zresztą dotyczy to wszystkich organów kolegialnych, w tym szczególnie organów uchwałodawczych j.s.t.

Czy ustawa przyczyni się do zwiększenia udziału i zaangażowania społeczeństwa w życiu publicznym, i czy zwiększy jego wpływ na funkcjonowanie podmiotów publicznych pokaże czas.

Czas pokaże także czy ustawodawca skutecznie zabezpieczył organy władzy i administracji publicznej przed ewentualnym paraliżem polegającym na zasypaniu (nękaniu) ich petycjami wprowadzając w art. 13 ust. 2 przepis – sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Zapędy nadużywania instytucji petycji powinny przynajmniej w części neutralizować także przepisy art. 11 i 12 ustawy, dotyczące petycji wielokrotnej.