Organ musi przestrzegać terminów w sprawie udostępniania informacji publicznej

Przepisy regulujące zasady udostępniania informacji publicznej precyzyjnie wskazują termin, w którym organ powinien ustosunkować się do wniosku o udostępnienie informacji. Przekroczenie tego terminu może skutkować wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, choć nie każda taka skarga zostanie przez sąd uwzględniona.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej

Skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wniosek wyznacza ramy podmiotowe i przedmiotowe postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że tylko organ będący adresatem wniosku może go rozpatrzyć a postępowanie wszczęte wnioskiem co do zasady powinno dotyczyć oceny możliwości udzielenia żądanej informacji w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale określa również krąg podmiotów tego postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., II SAB 396/11, LEX nr 1114130). Oznacza to, że organ będący adresatem wniosku powinien przeanalizować, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ informacją tą dysponuje. Stwierdzenie w toku wszczętego postępowania braku dysponowania żądaną informacją nie może w szczególności prowadzić do przekazania wniosku o udostępnienie informacji innemu organowi dysponującemu informacją na podstawie art. 65 § 1 KPA zgodnie z właściwością (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1116/09, LEX nr 594900). Przepisy regulujące bowiem ogólne postępowanie administracyjne znajdują zastosowanie w postępowaniu o udzielenie informacji tylko w określonych w ustawie przypadkach a ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje wyłącznie przez wskazanie określonego organu przez wnioskodawcę, nawet jeśli wskazanie to jest oczywiście błędne.


Dlatego tylko organ będący adresatem wniosku może i powinien go merytorycznie rozpoznać, zaś przez przekazanie wniosku innemu organowi jego adresat może narazić się na zarzut bezczynności w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2010 r., II SAB/Wa 293/12, niepublikowany).

Oceniając wniosek o udzielenie informacji publicznej należy pamiętać, że organ nie tylko jest związany przedmiotem tego wniosku, ale nie powinien również wymagać od wnioskodawcy jego uzupełnienia, jeżeli ze względu na sformułowania zawarte we wniosku nie ma wątpliwości co do tego, jakiej informacji żąda wnioskodawca a zamieszczone dane kontaktowe umożliwiają udzielenie odpowiedzi. Wynika to ze znacznego odformalizowania analizowanego postępowania, którego przejawem jest brak wymogów co do formy wniosku czy konieczności pełnej identyfikacji wnioskodawcy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 259/10, LEX nr 756216). Dlatego wniosek może być przesłany do organu również w formie elektronicznej nawet bez autoryzacji za pomocą tzw. podpisu elektronicznego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r., II SAB/Łd 46/12, LEX nr 1166260). Stąd również stawianie dodatkowych wymagań dotyczących wniosku, jego uzasadnienia itd. może prowadzić do utrudnienia lub wręcz uniemożliwienia uzyskania informacji i w konsekwencji potwierdzać zarzut bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku.@page_break@

Działania adresata wniosku

Organ administracji publicznej, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien ustalić, czy posiada wnioskowane informacje, czy informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, czy nie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej a w przypadku żądania tzw. informacji przetworzonej – czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie wskazuje się, że po dokonaniu takiej analizy organ powinien podjąć jedno z poniższych działań:
1)udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1)
2)powiadomić stronę w powyższym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),
3)udostępnić informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty pokrywającej dodatkowe koszty spowodowane wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia (art. 15),
4)odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1),
5)powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej albo
6)powiadomić pismem wnioskodawcę, że organ nie posiada żądanej informacji.

Niepodjęcie w ustawowym terminie żadnego z powyższych działań może narazić organ na skargę na bezczynność. Zarzut bezczynności będzie również zasadny w przypadku podjęcia innych nieprzewidzianych przepisami ustawy o dostępie informacji publicznej działań, jak np. wydanie postanowienia o przekazaniu wniosku do innego „właściwego” organu lub wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, LEX nr 1215848).

Pojęcie bezczynności

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ustawowym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale nie kończy postępowania wydaniem w terminie rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji, postanowienia), innego aktu albo podjęciem określonej czynności.

Na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej rozważać, czy doszło do bezczynności można dopiero po stwierdzeniu, że żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej (kryterium przedmiotowe) a adresat wniosku był zobowiązany do udzielenia w tym zakresie informacji (kryterium podmiotowe). Przesłanki te powinny wystąpić kumulatywnie (wyrok WSA w Opolu z dnia 19 maja 2008 r., II SAB/Op 9/08, LEX nr 514724). Natomiast z właściwą bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (nie wykonuje czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu, nie powiadamia strony o braku informacji w swoich zasobach lub stwierdzeniu, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej) lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., II SAB/Wa 85/07, LEX nr 419051). Orzecznictwo wskazuje również na inne przykłady bezczynności, w których organ co prawda podejmuje czynności w postepowaniu o udostępnienie informacji publicznej, ale nie są to czynności właściwe. Można tu wskazać na niedopuszczalne na gruncie ustawy pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 KPA (wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r., II SAB/Łd 46/12, LEX nr 1166260), żądanie od wnioskodawcy wykazania, że organ posiada określoną informację (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r., II SAB/Kr 110/10, LEX nr 756077) czy poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu zamiast udostępnienia jego kopii (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r., II SAB/Wa 17/11, LEX nr 1128743). @page_break@

Ze względu na przedmiotowe związanie organu wnioskiem za bezczynność uznaje się przedstawienie informacji zupełnie innej niż wnioskowana, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2012 r., II SAB/Wa 149/12, LEX nr 1222423). Stąd oceniając, czy w danej sprawie doszło do bezczynności konieczne jest nie tylko sprawdzenie upływu terminów określonych w art. 13 ustawy, ale także skonfrontowanie treści wniosku z udzieloną odpowiedzią. Tylko udostępnienie informacji publicznej w zakresie i w formie wskazanej we wniosku i w terminie wynikającym z ustawy lub ewentualne powiadomienie strony o braku możliwości udostępnienia informacji, albo odmowa jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej pozwala na przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności.

Skutki bezczynności

Pozostawanie przez organ w stanie bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może prowadzić do skierowania skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Skarga taka może zostać skierowana przez stronę w każdym czasie i dla swojej skuteczności nie wymaga wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, LEX nr 672923). Praktyka wskazuje, że organ administracji publicznej dysponuje w postępowaniu sądowo-administracyjnym skutecznymi metodami obrony. Przede wszystkim zasadne może okazać się podniesienie zarzutu braku dopuszczalności skargi. O dopuszczalności skargi decyduje bowiem to, czy wniosek dotyczył informacji publicznej i skierowany został do organu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dopiero po stwierdzeniu tych przesłanek sąd może przejść do drugiego etapu kontroli – rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012 r., IV SAB/Gl 122/12, LEX nr 1229952).

Nawet jednak jeżeli wnioskodawca żądał informacji publicznej, swoje żądanie skierował do właściwego organu, a wniosek nie został rozpoznany w terminie, to możliwe jest uniknięcie wyroku uwzględniającego skargę poprzez udostępnienie żądanej informacji. Jeżeli informacja zostanie ostatecznie udzielona nawet po wniesieniu skargi na bezczynność organu, to postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe, co obliguje sąd do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, LEX nr 672923).