Uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry reguluje ustawa o grach hazardowych. W przypadku gdy o uzyskanie koncesji na prowadzenie kasyna gry, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, ubiegać się będzie więcej niż jeden podmiot, minister właściwy ds. finansów publicznych zobligowany jest przepisami ustawy do przeprowadzenia postępowania przetargowego, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków przetargu.
Podmiot zainteresowany udziałem w postępowaniu koncesyjnym na prowadzenie kasyna gry winien złożyć do ministra właściwego ds. finansów publicznych wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry, spełniający wymagania określone w treści art. 35 ustawy o grach hazardowych. Jednym z niezbędnych elementów wniosku jest pozytywna opinia rady gminy o lokalizacji kasyna gry, uzyskana na rzecz przedsiębiorcy składającego wniosek.
Chcesz zapisać ten artykuł i wrócić do niego w przyszłości? Skorzystaj z nowych możliwości na Moje Prawo.pl
Charakter prawny opinii rady gminy w zakresie lokalizacji kasyna gry
Opinia rady gminy w tym zakresie ma formę uchwały, która wyraża stanowisko tego organu w odniesieniu do zlokalizowania kasyna gry w oznaczonym miejscu na terenie danej gminy. Uchwała nie może być jednak kwalifikowana jako akt prawa miejscowego, gdyż stanowi ona rozstrzygnięcie rady gminy o charakterze indywidualnym, wydane na wniosek skonkretyzowanego podmiotu i dotyczące jego sytuacji prawnej.
Z uwagi na podmiotowo-przedmiotowy charakter takiej uchwały powinna ona określać dokładną lokalizację kasyna gry (jego danych adresowych), wskazywać w jej treści na dane podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o jej wydanie, i na którego rzecz jest ona wydawana. Uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego, a nie wymaga publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, musi być jednak doręczona wnioskodawcy.
Dołączenie do wniosku koncesyjnego negatywnej opinii rady gminy w sprawie lokalizacji kasyna gry wyklucza możliwość wydania koncesji. Dołączenie pozytywnej opinii rady gminy nie gwarantuje jednak, że wniosek koncesyjny zostanie rozpoznany pozytywnie. Opinia nie ma charakteru wiążącego i nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku oceny takiej opinii. W szczególności ocena taka może dotyczyć aktualności opinii zarówno w kontekście zmiany stanu faktycznego i prawnego towarzyszącego jej wydaniu, jej „skonsumowania” poprzez użycie jej w innym postępowaniu koncesyjnym, które zakończyło się wydaniem decyzji koncesyjnej i rozstrzygnięciem przetargu, jak też wydania późniejszych uchwał o charakterze negatywnym dla tej samej lokalizacji.
Kiedy następuje skonsumowanie uchwały
Podmiot wnioskujący o wydanie koncesji zobowiązany jest uzyskać indywidualną pozytywną opinię rady gminy na lokalizację kasyna gry na potrzeby konkretnego postępowania koncesyjnego. Powiązanie uchwały z konkretnym postępowaniem koncesyjnym nie oznacza jednak, że w jej treści powinna znajdować się informacja o tym postępowaniu. W praktyce proces uzyskiwania tego typu uchwał trwa nawet kilka miesięcy. Dlatego też uchwały na potrzeby konkretnego postępowania mogą być przygotowane nawet z rocznym lub większym wyprzedzeniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych za niedopuszczalne uznaje się, by podmiot wnioskujący o wydanie koncesji na prowadzenie kasyna gry posługiwał się pozytywną opinią rady gminy, która została już przedstawiona w innym postępowaniu koncesyjnym, zakończonym wydaniem decyzji koncesyjnej i rozstrzygnięciem przetargu. Za moment tzw. „skonsumowania” opinii rady gminy należy więc uznać wydanie decyzji koncesyjnej kończącej postępowanie przetargowe.
Chcesz zapisać ten artykuł i wrócić do niego w przyszłości? Skorzystaj z nowych możliwości na Moje Prawo.pl
Prawo gminy do kreowania lokalnej polityki hazardowej
Przy ocenie opinii rady gminy organ koncesyjny powinien także wziąć pod uwagę czas, jaki upłynął od jej wydania. W praktyce zdarza się, że wnioskodawca przedstawia uchwałę zawierającą pozytywną opinię rady gminy, która – choć formalnie nigdy nie została skonsumowana w postępowaniu koncesyjnym - została wydana kilka lat przed złożeniem wniosku koncesyjnego. Organ koncesyjny powinien do takich uchwał podchodzić z dużą ostrożnością, w szczególności w ramach prowadzonego postępowania dowodowego zbadać, czy rzeczywiście wskazane uchwały wyrażają aktualną wolę rady gminy w zakresie lokalizacji kasyna gry, oraz czy są zgodne z aktualną polityką władz lokalnych w zakresie miejsc przeznaczonych na lokalizacje hazardu, jak też zweryfikować, dlaczego wnioskodawca nie uzyskał nowej opinii.
Przyjęcie poglądu, że upływ czasu nie powinien wpływać na ocenę opinii rady gminy przez organ koncesyjny czy tym bardziej, że rada gminy nie może ponownie wyrazić swej opinii wobec owego upływu lub jest w jakikolwiek sposób związana swoimi poprzednimi uchwałami, prowadziłoby do fikcyjnej roli władz lokalnych w zakresie kreowania polityki dotyczącej lokalizacji hazardu na ich terenie.
Upływ czasu może zmieniać kwalifikację prawną wniosku
W prawie administracyjnym zasadą pozostaje, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć organy administracji publicznej są zobowiązane do uwzględniania stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień orzekania. Jak stwierdził NSA w wyroku z 19 maja 2016 „Upływ czasu może zmieniać kwalifikację prawną wniosku, gdyż ten element jest determinantem dla rodzaju i charakteru podejmowanej decyzji (postanowienia). Zatem nie data złożenia żądania przez wnioskodawcę, lecz data podejmowania rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia, innego aktu administracyjnego) przez organ administracji ma decydujące znaczenie przy rozstrzyganiu przez ten organ administracji.
Dlatego też uchwałę rady gminy wyrażającą pozytywną opinię o lokalizacji kasyna gry organ koncesyjny powinien oceniać według stanu prawnego oraz faktycznego istniejącego na dzień wydawania decyzji koncesyjnej i na ten dzień oceniać również ich aktualność. Ogólne zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym nakazują branie też pod uwagę przez organ koncesyjny takich okoliczności, jak wydanie późniejszych uchwał negatywnych dla tej samej lokalizacji, czy sprzeciw władz lub społeczności lokalnych.
Jak organ koncesyjny może zweryfikować aktualność uchwały?
Rolą organu koncesyjnego w postępowaniu dowodowym jest zweryfikowanie nie tylko faktu, czy przedstawiona uchwała od strony formalnej jest pozytywna, czy jest wydana przez właściwy organ, na rzecz podmiotu składającego wniosek i dotyczy lokalizacji kasyna gry pod adresem wskazanym we wniosku koncesyjnym, ale też zweryfikowanie aktualności uchwały w przedstawionym powyżej sensie (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2011 r. VI SA/Wa 605/11, wydany w sprawie, w której oceniano uchwałę z 2001 r. złożoną w postępowaniu przetargowym wszczętym w 2009 r.).
Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje trybu potwierdzania aktualności uchwał przez organy uprawnione do ich wydania, jednak zgodnie z art. 180 Ordynacji podatkowej, którą na podstawie art. 8 ustawy o grach hazardowych stosuje się w sprawach o udzielnie koncesji na prowadzenie kasyna gry „jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem”. W szczególności takim dowodem mogą być więc: polityki wewnętrzne gminy określające zasady lokalizacji kasyn gry na ich terenie; sprzeciwy władz lokalnych co do lokalizacji kasyna, pomimo wydania uprzedniej zgody na tę lokalizację, które należy uznać za najbardziej aktualne stanowisko organu gminy w zakresie lokalizacji kasyna gry, czy też wreszcie sprzeciwy mieszkańców.
Polityki wewnętrzne władz lokalnych a decyzje koncesyjne
Największe miasta w Polsce m.in. Warszawa, Kraków i Katowice, wprowadziły wewnętrzną politykę w zakresie kasyn gry w celu ochrony interesu społecznego oraz zapewnienia kontroli nad działalnością związaną z grami hazardowymi.
Warszawa, już w 2012 r powołała Zespół Koordynujący w zakresie ujednolicenia zasad lokalizacji kasyn gry na terenie m.st. Warszawy. Zespół wypracował politykę wewnętrzną miasta w tym zakresie. Przyjęto zasadę, że na terenie Warszawy „kasyna gry i salony bingo pieniężne mogą funkcjonować w hotelach pięciogwiazdkowych i czterogwiazdkowych.
Wyrazem realizacji ww. zasady było podjęcie przez radę miasta negatywnych uchwał nr XCIII/3104/2024 z dnia 11.01.2024 r. oraz nr XCIII/3106/2024 z dnia 11.01.2024 r., zawierających sprzeciw wobec lokalizacji kasyna gry na poziomie (-1) w pasażu handlowym Centrum LIM przy Al. Jerozolimskich w Warszawie. W uzasadnieniu wskazano, że proponowana lokalizacja kasyna gry znajduje się terenie powierzchni handlowo – usługowej, a nie na terenie dawnego Hotelu Marriott.
Stanowisko aktualnie wyrażane przez władze lokalne w odniesieniu do lokalizacji kasyna gry jest w praktyce każdorazowo brane pod uwagę przez Ministra Finansów podczas rozpatrywania wniosków koncesyjnych. Przykładowo w uzasadnieniu decyzji z 31.01.2024 r. nr DAG9.6838.3.2023, nie publ., stwierdził: „Podkreślić należy, że chociaż ww. uchwała nie wpływa na ważność wcześniejszych uchwał (…) stanowi ona jednak opinię, którą Rada Miasta ma prawo wydać w ramach swojej kompetencji. Zdaniem Ministra Finansów dysponując wiedzą o sprzeciwie społeczności lokalnej i poparciu dla tego sprzeciwu ze strony władz lokalnych, (…) Organ nie może działać wbrew opinii i woli lokalnych władz (…), z uwagi na szczególny rodzaj działalności w zakresie gier hazardowych, udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna musi cechować się nadzwyczajna ostrożność i dbałość o interes społeczny.”
Barbara Rybińska-Kruszyńska – adwokat; specjalista z zakresu prawa i postępowania administracyjnego; obecnie prowadzi własną praktykę
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.