Temat obrony cywilnej stał się niezwykle popularny w ostatnim czasie, ze względu na niebezpieczną sytuację międzynarodową, jak i istniejącą w polskim porządku prawnym lukę prawną w tym zakresie. Okoliczności te spowodowały przyspieszenie prac nad ustawą, dotyczącą obrony cywilnej, której projekt został przedstawiony do publicznej wiadomości w czerwcu 2024 roku.
Na szczególną uwagę zasługuje zagadnienie dobrowolnego zgłoszenia się do służby w obronie cywilnej. Projektowane rozwiązanie stanowi alternatywę dla klasycznej służby wojskowej. Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 wskazanego projektu personelowi obrony cywilnej nie nadaje się przydziałów mobilizacyjnych do Sił Zbrojnych, ani przydziałów organizacyjno-mobilizacyjnym do jednostek zmilitaryzowanych i pracowniczych przydziałów mobilizacyjnych.
Przeczytaj także: Rząd przedstawił założenia ustawy o ochronie ludności
Czym jest obrona cywilna
Definicja obrony cywilnej zawarta jest prawie międzynarodowym, a dokładnie w art. 61 lit. „a” pierwszego protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 roku dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych, sporządzonego w Genewie dnia 8 czerwca 1977 roku. W myśl tego przepisu obrona cywilna oznacza wypełnianie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych i przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw, jak też zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Te zadania to m.in. służba ostrzegawcza, ewakuacja, przygotowanie i organizowanie schronów, obsługa środków zaciemnienia, czy ratownictwo.
W naszym kraju problematyka obrony cywilnej nie jest obecnie unormowana na gruncie ustawowym, gdyż ustawa z 11 marca 2022 roku o obronie Ojczyzny uchyliła ustawę z 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, która regulowała to zagadnienie. Lukę to ma wypełnić ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej. W dniu 14 czerwca 2024 roku na stronie Rządowego Centrum Legislacji udostępniono projekt tej ustawy. Proponowane w projekcie ustawy przepisy nie tworzą żadnych nowych struktur, tylko bazują już na funkcjonujących strukturach i organizacjach.
Obrona cywilna nie tylko w czasie wojny
W omawianym projekcie pojawiło się pojęcie „ochrony ludności”, które oznacza system składający się z organów administracji publicznej, wykonujących zadania ochrony ludności, podmiotów wykonujących zadania ochrony ludności oraz sił i środków przeznaczonych do realizacji zadań ochrony ludności. W czasie trwania stanu wojennego i w czasie wojny „ochrona ludności” ma się przekształcić w obronę cywilną, mającą na celu ochronę ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich następstw.
Należy zaznaczyć, że przekształcenie „ochrony ludności” w obronę cywilną ma nastąpić nie tylko w czasie wojny, ale również w czasie stanu wojennego, a więc stanu nadzwyczajnego, który może być wprowadzony przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów, w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 229 Konstytucji RP). Jeśli zaś chodzi o stan wojny, to decyduje o nim co do zasady Sejm, w sytuacji zbrojnej napaści na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 116 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że dwie przesłanki dla obu stanów są tożsame. Tak więc stan wojny i stan wojenny mogą funkcjonować równoległe. Wracając do omawianego zagadnienia należy zauważyć, że „ukonstytuowanie obrony cywilnej” może nastąpić nie tylko w przypadku działań wojennych, ale także w sytuacji zagrożenia państwa z zewnątrz.
Czytaj też w LEX: Organizacja przez JST świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju >
Powstanie korpus obrony cywilnej
W projekcie przewidziano istnienie korpusu obrony cywilnej, zarządzanego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W skład tego korpusu ma wchodzić personel obrony cywilnej oraz krajowa rezerwa obrony cywilnej, przy czym personel obrony cywilnej ma się składać z:
- osób, które otrzymały przydział mobilizacyjny obrony cywilnej;
- osób powołanych do służby w obronie cywilnej w drodze zaciągu ochotniczego;
- powołanych do służby w obronie cywilnej członków krajowej rezerwy obrony cywilnej;
- osób zaliczonych do personelu obrony cywilnej decyzją ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Wobec tego projektodawca przewidział możliwość ochotniczego zgłoszenia się do służby w obronie cywilnej. Z treści omawianego art. 97 projektu wynika, że ochotnicy w obronie cywilnej nie otrzymują przydziału mobilizacyjnego obrony cywilnej, gdyż taki przydział odnosi się do osób z pkt 1, a nie 2. W przypadku ochotników posłużono się pojęciem „powołania do służby”.
Powołanie ochotnika do służby w OC
Projekt stanowi o ewidencji obrony cywilnej, prowadzonej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 98). W ewidencji tej powinny być gromadzone dane o osobach:
- które otrzymały przydział mobilizacyjny obrony cywilnej;
- wchodzących w skład krajowej rezerwy obrony cywilnej;
- zaliczonych do personelu obrony cywilnej decyzją ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Z niewiadomych przyczyn, ewidencja ta nie uwzględnia osób powołanych w drodze zaciągu ochotniczego. Co ciekawe, poza ewidencją ministra, przewidziano również ewidencję wojewody, dotyczącą osób powołanych do służby w obronie cywilnej na obszarze województwa (art. 109). W przypadku tego rejestru nie ma rozróżnienia, więc wydaje się, że obejmuje on również ochotników. Wobec tego powstaje pytanie, czy celowym zamierzeniem projektodawcy było, aby nie umieszczać w ewidencji ministra ochotników do służby cywilnej.
Kwestię powołania ochotników do służby uregulowano w art. 106 omawianego projektu. Unormowanie to nie jest jednak zbyt szczegółowe. Do służby w obronie cywilnej może zostać powołana w drodze zaciągu ochotniczego osoba, która deklaruje chęć służby w podmiocie obrony cywilnej na zasadach dobrowolności, jeżeli jest zdolna do realizacji zadań w obronie cywilnej. Powołania, za zgodą powoływanego, dokonuje wojewoda z własnej inicjatywy albo na wniosek innego organu ochrony ludności, albo obrony cywilnej, w porozumieniu z właściwym miejscowo wojskowym centrum rekrutacji. Można z tego wywnioskować, że ochotnik będzie miał możliwość zgłaszania się bezpośrednio do wojewody, bądź za pośrednictwem innego organu, np. wójta czy starosty, którzy są organami ochrony ludności. Nie jest jasne, w jakim czasie będzie można się zgłaszać na ochotnika do służby w obronie cywilnej – czy w każdym czasie, czy dopiero w okresie wojny czy stanu wojennego. Skoro projektowany przepis stanowi o organach ochrony ludności można zakładać, że będzie to możliwe zanim „ochrona ludności” przekształci się w obronę cywilną. Takie założenie wydaje się być zasadne, gdyż ochotnicy powinni zostać odpowiednio przygotowani i przeszkoleni na wypadek wojny czy stanu wojennego.
W ust. 3 powyższego artykułu wskazano, że powołania ochotników dokonuje się w miarę możliwości w podmiocie wskazanym przez osobę powoływaną do służby. Zatem ochotnik będzie miał szansę wybrać sobie miejsce służby. Jeśli zaś chodzi o ust. 4 powyższego artykułu, to uregulowano tam katalog podmiotów, które nie podlegają powołaniu w trybie ochotniczym - m.in. osoby, które nie ukończyły 18 lat życia, czy żołnierze w czynnej służbie wojskowej.
Czytaj też w LEX: Zadania JST w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny >
Dopiero rozporządzenie określi procedurę powołania
W projekcie zawarto delegację do wydania rozporządzenia, które określi m.in. sposób i tryb nadawania przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej oraz powoływania do służby w obronie cywilnej. Zatem procedura powoływania do służby w OC zawarta byłaby w akcie wykonawczym do ustawy i nie są obecnie znane jej założenia. Takie rozwiązanie budzi moje wątpliwości, gdyż postępowanie w sprawie przyjęcia do omawianej służby, jako zagadnienie o istotnym znaczeniu, winno być zawarte w materii ustawowej, a nie w akcie wykonawczym. W doktrynie przyjmuje się, że ustawa przyjęta przez parlament ma być w założeniu wyrazem woli Narodu i tym samym jest formą realizacji zasady suwerenności Narodu. Dlatego też podstawową formą regulowania życia społecznego winna być ustawa, a nie rozporządzenie. Co ważne, umieszczenie tej procedury w projekcie ustawy pozwoliłoby społeczeństwu zapoznać się z tym zagadnieniem wcześniej i śledzić ewentualne zmiany, zarówno na etapie rządowym (Rządowe Centrum Legislacji), jak i na etapie stanowienia prawa w parlamencie.
Jarosław Dolny, dr nauk prawnych, radca prawny, wykładowca Wyższej Szkoły Kształcenia Zawodowego we Wrocławiu, wieloletni pracownik administracji samorządowej i rządowej
