MSWiA upubliczniło w końcu projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Niewykluczone, że po konsultacjach międzyresortowych i ekspresowych publicznych, projekt datowany na 13 czerwca ulegnie zmianie. Samorządowcy zgłaszają do niego wiele uwag.
- Na razie ten projekt rozjeżdża się w wielu kwestiach technicznych, kompetencyjnych i finansowych. Na pewno będzie jeszcze musiał być zmieniony – uważa Mariusz Marszał, doradca ds. legislacyjnych przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wiejskich RP.
- Przedstawiliśmy szereg uwag do przedstawionego nam projektu. Resort deklaruje, że część uwzględni, ale czekamy na ostateczną wersję projektu – mówi Adam Ostrowski, prawnik Związku Miast Polskich.
- Problemem jest finansowanie, podział kompetencji i to, że projekt nie został jeszcze uzgodniony przez rząd. Ale bardzo dobrze, że jest - dodaje Dorota Bąbiak-Kowalska, dyr. zarządzająca Unii Metropolii Polskich.
Przeczytaj także: Rząd przedstawił założenia ustawy o ochronie ludności
Gdzie zarządzanie kryzysowe, a gdzie ochrona ludności
Związek Powiatów Polskich widzi konieczność wprowadzenia jednoznacznej linii demarkacyjnej między kwestiami związanymi z zarządzaniem kryzysowym a ochroną ludności. Obecny projekt zaciera granicę - na przykład, art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o zarządzaniu kryzysowym wskazuje, że zadaniem zarządzania kryzysowego jest pomoc udzielana ludności w zapewnieniu jej warunków przetrwania w sytuacjach kryzysowych. Nie do końca wiadomo, czym ma się to różnić od ochrony ludności w rozumieniu przygotowywanej ustawy. Takich przykładów jest więcej, choćby w regulacjach dotyczących planów ewakuacji. Związek uważa, że skutkiem tego może być dublowanie dokumentacji, zadań i bałagan kompetencyjny.
- Optymalnym rozwiązaniem byłoby włącznie problematyki zarządzania kryzysowego do projektowanej ustawy. W przeciwnym razie, po wejściu w życie ustawy będziemy mieć dwa akty prawne regulujące w dużej mierze ten sam zakres spraw – wskazuje Bernadeta Skóbel, radca prawny, kierownik Działu Monitoringu Prawnego i Ekspertyz w Biurze Związku Powiatów Polskich.
Samorządowcy kwestionują też przepis, który pozwala finansować zadania z zakresu ochrony ludności, ze środków rezerwy kryzysowej.
- Rezerwę kryzysową przeznacza się na sytuacje nagłe, nieplanowane. Natomiast zadania związane z ochroną ludności mają charakter planowy. Projektowany przepis jest niezgodny z ustawą o finansach publicznych. Wydaje nam się, że został wprowadzony po to, aby wskazać źródła finansowania zadania, a tak naprawdę jest to fikcyjne źródło, bo nie temu ta rezerwa ma służyć - mówi Bernadeta Skóbel.
Co własne, a co zlecone
Samorządy wytykają, że przedstawiona im regulacja nie wskazuje jednoznacznie, co jest zadaniem własnym, a co zadaniem zleconym, za którym powinno pójść finansowanie z budżetu państwa. Przekonują, że np. utrzymywanie, modernizacja i budowa obiektów przeznaczonych do ochrony ludności powinny być bezwzględnie zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, bo z obiektów tych będą korzystali nie tylko członkowie danej gminy. Ponadto bezpieczeństwo obywateli nie może zależeć od poziomu zamożności poszczególnych samorządów, a ten jest bardzo zróżnicowany. Obowiązkiem państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego.
- Na około 30 zadań przewidzianych ustawą, wykonywanych na podstawowym poziomie przez samorządy jedynie 5 to zadania zlecone - wylicza Marcin Krupa, przewodniczący Zgromadzenia Ogólnego Śląskiego Związku Gmin i Powiatów.
Związek Powiatów Polskich wskazuje, że przypisanie samorządom niemal wszystkich zadań jako zadań własnych będzie miało swoje skutki finansowe, przy braku zwiększenia dochodów samorządów na realizację nowych zadań. Wprawdzie projekt wskazuje, że tym źródłem ma być nowo utworzony Fundusz Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, ale samorządy podnoszą, że regulacje dotyczące funduszu są wciąż enigmatyczne. Podział środków z tego funduszu określony w projekcie ustawy zatrzymał się do poziomu wojewody. Nie wiadomo jak on będzie je rozdzielał na powiaty i gminy.
Samorządowcy wytykają też, że część zadań nałożonych na nich jest niemożliwa do wykonania. Np. projektowany art. 24 wskazuje, że organy ochrony ludności (m.in. wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta) zobowiązane są udzielania pomocy doraźnej i pomocy humanitarnej, w szczególności gromadzenia zapasów wody i środków do jej magazynowania, transportu i uzdatniania, zapewnienie zapasowych źródeł energii i paliwa, odzieży, zapasów żywności, środków sanitarnych i medycznych oraz stacjonarnych i mobilnych tymczasowych miejsc pobytu. Mają je utrzymywać, a w przypadku zaistnienia zagrożenia - zapewnić ludności wodę i żywność przez co najmniej 7 dni.
– Każde podpisanie porozumienia z dostawcą produktów lub usług w sprawie zgromadzenia towaru lub możliwości użycia maszyn przez 7 dni będzie skutkowało ponoszeniem kosztów opłat dla dostawców za posiadanie w 7-dniowej gotowości produktów lub maszyn. Brak jest informacji o możliwości finansowania tego - wskazuje w uwagach Unia Metropolii Polskich.
Dublowanie zadań wprowadzi chaos
Samorządowcy wskazują też, że praktycznym problemem będzie dublowanie się takich samych zadań na różnych szczeblach jednostek samorządu terytorialnego. Bernadeta Skóbel, wskazuje przykładowo, że przepis, mówiący o tym, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta oraz wojewoda odpowiadają za realizację zadań ochrony ludności odpowiednio na obszarze gminy, powiatu i województwa - nie rozwiązuje problemu, bo dla starosty obszar gminy jest zawsze obszarem jego działania. W konsekwencji pojawia się ryzyko wzajemnego przerzucania się odpowiedzialnością za realizację zadań. Jej zdaniem bez jasnego podziału ról i zadań, biorąc pod uwagę istniejące możliwości i kompetencje organów w innych obszarach nie będzie jasne, kto odpowiada za dane zadanie.
- Zadania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz wojewody jako organów ochrony ludności, określone w przepisach projektu ustawy, częściowo się pokrywają, co może stanowić źródło sporów kompetencyjnych. Dotyczy to np. zawierania porozumień i wydawania decyzji o uznaniu budowli za budowlę ochronną, czy też zawierania porozumień i wydawanie decyzji o uznaniu za podmiot ochrony ludności - wskazuje UMP.
Samorządowcy obawiają się zaleceń
Samorządowcy wskazują, że z punktu widzenia samorządów bardzo niebezpiecznym przepisem jest możliwość wydawania zaleceń odnośnie rodzajów i ilości zasobów ochrony ludności utrzymywanych przez gminy i powiaty oraz podjęcia określonych działań przez organy ochrony ludności albo przygotowania zasobów ochrony ludności. Realizacja zaleceń wojewody nic nie będzie kosztować, ale samorządy już tak.
- Ryzyko, że będą wysyłane do samorządów bez opamiętania i refleksji jest duże – uważa Bernadeta Skóbel. Przypomina, że pandemia covid i sytuacja po wybuchu wojny w Ukrainie, pokazały że wojewodowie chętnie wydawali samorządom i ich jednostkom organizacyjnym polecenia, nie bacząc na to czy były wykonalne w wyznaczonym terminie.
- Tam jednak było zabezpieczenie, że w razie potrzeby samorządy mogły starać się o dotację celową. Pytanie jak organy kontroli czy prokuratura będą reagować na fakt niewykonania zaleceń wojewodów. Obawiam się, że gdyby doszło do sytuacji zagrożenia, a wcześniej wydane „zalecenia” nie były zrealizowane, wójtowie i starostwie mogą mieć problemy – wskazuje Bernadeta Skóbel. Przypomina, że w poprzednim projekcie ustawy przygotowanym przez rząd PiS samorządowcy wynegocjowali, że w takich przypadkach wojewodowie będą wydawać decyzje, które będą zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, które będą musiały mieć pokrycie w finansowaniu.
- Nie doprecyzowano, jakiego charakteru ma to być akt, jaka ma być jego moc wiążąca ani też, w jaki sposób powinny one zostać opublikowane. Unormowanie tych kwestii jest istotne w związku z przewidywaniem w przepisach ustawy możliwości wydania zaleceń także na zewnątrz jednostki samorządowej, którą kieruje podmiot wydający zalecenie np. przez starostę dla organów gmin znajdujących się na terenie powiatu lub przez wojewodę dla organów samorządu gmin, powiatu lub województwa działających na terenie województwa - wskazuje Unia Metropolii Polskich.
Podobnie przedstawiciele samorządów oceniają pomysł, że minister właściwy do spraw wewnętrznych będzie określał, w drodze zarządzenia (czyli aktu wewnętrznego), wytyczne w sprawie rodzaju, ilości i sposobu utrzymywania zasobów ochrony ludności przez obowiązane organy ochrony ludności.
- To jest niezgodne z konstytucją. Zarządzenie ministra nie może być źródłem obowiązków dla jednostek samorządu terytorialnego – kwituje eksperta Związku Powiatów Polskich.
