Stosownie do postanowień art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych - dalej u.f.p. , samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do postanowień art. 250 u.f.p. , udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych (a taką jest samorządowy zakład budżetowy), w przypadkach gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji - zawiera umowę. Samorządowy zakład budżetowy nie ma osobowości prawnej, a dyrektor zakładu działa na podstawie pełnomocnictw udzielonych mu przez burmistrza.

W jaki sposób rozstrzygnąć więc problem podpisania umowy przez burmistrza z samorządowym zakładem budżetowym, w naszej ocenie będzie to tak jakby burmistrz podpisywał umowę sam z sobą (skoro udziela pełnomocnictw dyrektorowi)?

Odpowiedź

Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych, a ponadto może otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje przedmiotowe, dotacje celowe na zadania bieżące finansowane z udziałem środków z UE i in. zagranicznych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. W zakresie określonym w odrębnych ustawach samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową, a nowo tworzonemu samorządowemu zakładowi budżetowemu może być przyznana jednorazowa dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. W planie finansowym samorządowego zakładu budżetowego mogą być dokonywane zmiany w ciągu roku w przypadku realizowania wyższych od planowanych przychodów i kosztów, pod warunkiem że nie spowoduje to zmniejszenia wpłat do budżetu jednostki samorządu terytorialnego ani zwiększenia dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.@page_break@

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy

Samorządowy zakład budżetowy jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych wykonującą określone przepisami prawa zadania (art. 14 ustawy o finansach publicznych).

Problem przedstawiony w pytaniu rzeczywiście może wywołać wątpliwości i nie znajdziemy jego rozwiązania w przepisach prawa.

Samorządowe zakłady budżetowe są tworzone uchwałami organów stanowiących jst o ich utworzeniu (wyłączna kompetencja). W uchwałach takich znajduje się podstawa prawna do przyjęcia statutu takiego zakładu, który jest załącznikiem do takiej uchwały. Statut szczegółowo reguluje zakres działalności i zadania zakładu oraz organizację zakładu i to zazwyczaj tam znajdują się zapisy typu "Dyrektor kieruje zakładem na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta". Przechodząc na grunt prawa pracy to właśnie organ wykonawczy jst (np. prezydent) nawiązuje stosunek pracy z takim dyrektorem. Ponadto skutkuje to następującymi konsekwencjami np. tym, że dyrektor może udzielać pełnomocnictw pracownikom w zakresie przez siebie ustalonym, w ramach pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezydenta Miasta oraz tym, że sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej Dyrektor załatwia na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta. Szczegółowy zakres działania zakładu, w tym strukturę organizacyjną określa regulamin organizacyjny ustalony przez Dyrektora Zakładu, po uprzednim zaakceptowaniu przez Prezydenta Miasta lub osobę przez niego upoważnioną. Takie zapisy są praktykowane w konkretnych zakładach (prawdopodobnie podobnie jest u pytającego).

Pełnomocnictwo udzielone w statucie do kierowania zakładem budżetowym ma charakter pełnomocnictwa ogólnego wyznaczającego dyrektorowi zakładu funkcje polegające na kompetencjach kierowania zakładem. Istotą więc takiego pełnomocnictwa jest powierzenie funkcji kierowania zakładem. Na tym etapie pojawia się pytanie czy do zawarcia umowy o udzielenie dotacji o której mowa w art. 250 u.f.p. potrzebne jest odrębne pełnomocnictwo czy też dyrektor podpisuje ją na podstawie ogólnego upoważnienia ze statutu? Wydaje się, że zapis "dyrektor kieruje" wyznacza mu wszelkie kompetencje do wewnątrz i na zewnątrz zakładu z wyjątkiem tych, do których wymagane jest odrębne pełnomocnictwo. Oznaczałoby to także prawo do podpisywania umów w tym także dotacyjnych w ramach kierowania zakładem.

Wątpliwości pytającego dotyczą wykonywania czynności podpisania umowy z organem stanowiącym (zarządem), gdzie z drugiej strony występuje korzystający z dotacji, a w jego imieniu umocowany kierujący zakładem budżetowym. Trzeba mieć na uwadze, że taka umowa jak każda zgodnie z przepisami prawa cywilnego musi spełniać pewne założenia, a więc musi być zawarta pomiędzy dwiema stronami, żeby w ogóle można było mówić o umowie (jeśli nie ma dwóch stron mówimy o czynności jednostronnej). W przypadku umowy dotacyjnej warunek występowania dwóch stron jest zachowany: z jednej zarząd, z drugiej kierujący zakładem budżetowym. Zachowanie więc odrębności dwóch stron umożliwia zawarcie umowy. Trzeba mieć też na uwadze fakt, że umowa o dotację jest umową o specyficznym charakterze i cechach. Wyraża się to w tym, że w umowie tej o większości postanowień decyduje jednostronnie organ udzielający dotacji. Działa tu więc niejako z pozycji uprzywilejowanej zarówno jako wcześniejszy mocodawca jak i dotujący. Jest to dość specyficzna i podyktowana charakterem finansów publicznych umowa. Trudno tu jednak negować z pozycji stosującego przepisy racjonalność ustawodawcy, który w taki właśnie sposób zdecydował się uregulować to zagadnienie.
Nie zachodzi tu konstrukcja "umowy z samym sobą" ponieważ występuje odrębność podmiotów (jst, zakład budżetowy) potwierdzona przepisami prawa oraz element wyrażenia woli przez dwie instytucyjnie wyodrębnione strony.

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)