Nepotyzm wpisuje się w zjawisko konfliktu interesów - jest to nadużywanie władzy publicznej w celu zatrudniania swoich krewnych, a w szerszym rozumieniu także znajomych, przyjaciół, z pominięciem kryteriów takich jak kompetencje, doświadczenie, ambicje i pracowitość tych osób. Decydującym czynnikiem jest albo bycie członkiem rodziny osoby, która decyduje o zatrudnieniu albo jej kolegą, przyjacielem, kochanką – mówi Krzysztof Korzempa. 

Jak dodaje, zjawisko nie jest ścigane, bo poprzednio rządzący zbywali ten temat stwierdzeniami, że będzie to „przeregulowanie”, a nie można wprowadzać „gąszczu przepisów”, a (...) argument obecnej władzy sprowadza się do tego, że „nasi ludzie latami nie mieli pracy, nikt ich nie chciał zatrudnić, to my im teraz musimy pomóc”.

Czytaj komentarz praktyczny Zakaz podległości służbowej między krewnymi i powinowatymi w tej samej samorządowej jednostce organizacyjnej.

Katarzyna Kubicka-Żach: Co to jest nepotyzm?

Krzysztof Korzempa, współzałożyciel i prezes zarządu Polskiej Fundacji Przeciwko Nepotyzmowi: - Nepotyzm jest zaprzeczeniem merytokracji, czyli systemu, w którym pozycje w instytucjach publicznych uzależnione są wyłącznie od kompetencji. To jest tak zwany zły nepotyzm, bo nie można mówić o nepotyzmie w firmach prywatnych, gdzie właściciel może zatrudniać, kogo chce i sam za to ponosi odpowiedzialność. 

Zły nepotyzm jest tam, gdzie są pieniądze publiczne, czyli jeśli szef instytucji jest utrzymywany przez państwo. Nepotyzm wpisuje się w zjawisko konfliktu interesów - jest to nadużywanie władzy publicznej w celu zatrudniania swoich krewnych, a w szerszym rozumieniu także znajomych, przyjaciół, z pominięciem kryteriów takich jak kompetencje, doświadczenie, ambicje i pracowitość tych osób. Decydującym czynnikiem jest albo bycie członkiem rodziny osoby, która decyduje o zatrudnieniu albo jej kolegą, przyjacielem, kochanką…

A jeżeli nie jest to jedyne kryterium? Jeżeli osoba jest z rodziny ma oprócz tego ma kwalifikacje i doświadczenie?

- Rozwiązaniem tego, o czym Pani mówi, byłby uczciwy konkurs. Stoję na stanowisku, że nie należy zabraniać osobie, która jest na przykład członkiem rodziny burmistrza pracy w urzędzie. To byłaby dyskryminacja.  Ale  trzeba przeprowadzić obiektywny konkurs, którego przebieg byłby możliwy do sprawdzenia. Jeśli ta osoba wykaże się największą wiedzą i umiejętnościami, to należy ją zatrudnić. Wszystko jednak powinno być transparentne i możliwe do zweryfikowania. Decydent powinien potrafić udowodnić, że jego decyzja wynikała wyłącznie z przesłanek merytorycznych.  

Jaka jest skala zjawiska nepotyzmu jeśli chodzi o administrację i samorządy?

- Z wielu powodów jest to słabo zbadane zjawisko w przeciwieństwie do klasycznej korupcji, które jest bardzo dobrze zbadane i opisane. Jeśli chodzi o nepotyzm, to skala jest ogromna. Jeden z polityków powiedział jakiś czas temu „zlikwidujmy konkursy, bo wszystkie są ustawione, wiec nie ma sensu ich organizowania”. Skala jest większa niż skala korupcji. Wystarczy porozmawiać z kimś z administracji państwowej czy samorządu. Według mnie 60-70 procent konkursów na wyższe stanowiska urzędnicze było z góry ukartowanych. 

Prawo przewiduje konkursy na niektóre stanowiska, jeżeli tego się nie robi, jest to naruszeniem prawa. 

- Jest to trudne do udowodnienia. Anegdota mówi, że na konkursie człowiek miał przedstawić odpowiedzi na pytania, których mu komisja jeszcze nie zdążyła zadać. Takie zdarzenie zresztą kilka lat temu faktycznie miało miejsce w bardzo poważnej instytucji państwowej. A sankcje? Ustawienie konkursu de facto jest przestępstwem, można o tym informować prokuraturę i ona będzie to traktowała jako nadużycie władzy publicznej dla osiągnięcia korzyści osobistych. Do udowodnienia jest to bardzo trudne, bo jak udowodnić, że ktoś poda przed konkursem bliskiej osobie pytania, które będą zadane. Pytania te, tak jak np. na maturach, nie powinny być znane nikomu z urzędu przed konkursem. Nepotyzm to niekaralna forma korupcji, tak to jest nazwane w polskim piśmiennictwie. 

Niekaralna? 

- Jest trochę przepisów, m.in. można ścigać nieuczciwych decydentów za nadużycie władzy, za ustawianie konkursów. Są  przepisy częściowo regulujące tę kwestie w Ustawie o pracownikach samorządowych - pracownik nie może być bliską rodziną swojego bezpośredniego przełożonego - oraz w Ustawie o służbie cywilnej. Ale są one mało skuteczne.  Uważam, że powinno być to uregulowane karnie, tak jak jest uregulowana klasyczna korupcja. Jeśli ustawiam konkurs w taki sposób, że najgorszy merytorycznie kandydat wygrywa konkurs i dostaje pracę, to powinienem jako decydent odpowiadać tak samo, jakbym przyjął łapówkę za załatwienie sprawy w urzędzie. Walczę o to od 2013 roku, ale nikt z polityków  nie chce tego słuchać. 

Czyli jakby Pan określił obecny stan prawny w tej dziedzinie?

-  Tak jak wspomniałem powyżej, jest to szczątkowo uregulowane i są pewne zabezpieczenia przed tym procederem. Obecnie zapisy takie są np. w Ustawie o pracownikach samorządowych, jest tam wspomniany już przeze mnie zakaz bezpośredniej podległości. Jest to też w pewnym zakresie uregulowane w Ustawie o służbie cywilnej. Jednak te zapisy w praktyce były i są martwym prawem. Nikt się nimi nie przejmuje.  Ustawodawca nie dostrzegł - myślę, że nie próbował dostrzec - całej złożoności tego zjawiska i obecne uregulowanie nie zniechęcają do nieuczciwych praktyk. Można je na wiele sposobów ominąć, choćby wprowadzając kogoś na stanowisko pośrednie (np. kierownika) pomiędzy decydenta i osobę, którą on zatrudnia. Wtedy zatrudniający bliską osobę nie będzie już jej bezpośrednim przełożonym. 
 

Szukasz więcej informacji dotyczących samorządu?
Poznaj LEX Administracja >>
Zdobądź wiedzę, dzięki której Twoja praca stanie się łatwiejsza

Wpływ nepotyzmu jest tu taki, że protegowany urzędnik i tak może robić co chce, nawet wcale nie pracować. Jeśli bowiem kierownik na to zareaguje i będzie chciał wyciągnąć wobec niego konsekwencje służbowe, to wtedy pracownik pójdzie na skargę do wyższej stanowiskiem osoby, która go protegowała. I wtedy zwolniony zostanie „nadgorliwy” kierownik. Takie sytuacje miały już niejednokrotnie miejsce w ministerstwach. 

Dlaczego nie udaje się uregulować zjawiska nepotyzmu prawnie?

- Poprzednio rządzący zbywali ten temat stwierdzeniami, że  będzie to „przeregulowanie”, a nie można wprowadzać „gąszczu przepisów”. Według nich prawo trzeba upraszczać. Szkoda, że nie zauważali takiej potrzeby w wielu innych dziedzinach. Na przykład w prawie podatkowym. Argument obecnej władzy sprowadza się do tego, że „nasi ludzie latami nie mieli pracy, nikt ich nie chciał zatrudnić, to my im teraz musimy pomóc”. 

Nie ma sprzeciwu polityków wobec zjawiska, które jest formą korupcji, jest analogiczne do korupcji. Ruch Pawła Kukiza się sprzeciwia temu zjawisku jako de facto jedyne z ugrupowań parlamentarnych, ale nie ma wystarczającej siły przebicia. 
Był kiedyś projekt ustawy przeciwdziałającej nepotyzmowi. W roku 2013 zgłosiła taki projekt grupa posłów i posłanek reprezentowana przez pana posła Andrzeja Lewandowskiego. Nie było jednak woli politycznej do wprowadzenia zaproponowanych zmian. Propozycja ta spotkała się z ostrą krytyką ze strony wielu polityków oraz samorządowców i została odrzucona już na początku procesu legislacyjnego.

Dlaczego? 

- Może dlatego, że ogromny nepotyzm w administracji rządowej i samorządowej jest dla wielu ważnych osób tematem tabu.

Dlaczego nepotyzm jest szkodliwy?

- Między innymi dlatego, że nepotyzm często powoduje mobbing. Jeśli zatrudniani są pracownicy protegowani, to z dużym prawdopodobieństwem będą oni mobbingować pozostałych pracowników, bo są bezkarni. Może to działać też w drugą stronę, że ludzie spoza tych układów dogadają się i będą sabotować pracę tych protegowanych. Taka sytuacja na pewno nie będzie sprzyjała komfortowi psychicznemu pracowników ani efektywności pracy. Nepotyzm i kumoterstwo - czyli kolesiostwo,  sprawiają, że urząd nie realizuje należycie swoich zadań oraz nie cieszy się zaufaniem obywateli. 

Wróćmy do samorządów. Czy zjawisko to występuje z zależności od wielkości gminy, czy to nie ma znaczenia, czy gmina jest większa czy mała?

- Różnie to się układa, są jednostki, gdzie praktycznie od przemian ustrojowych rządzi jedna grupa rodzinno-towarzyska i całkowicie zawłaszczyła ona tamtejszy samorząd. Są też urzędy miast, które są praktycznie firmami rodzinnymi burmistrza i brak regulacji ścigania nepotyzmu powoduje, że to jest bezkarne. A to z kolei powoduje w takich miejscowościach dylematy ludzi, którzy są doskonale wykształceni, a nie mogą liczyć na pracę i muszą np. wyjeżdżać za granicę, a w tym czasie w urzędzie zatrudniane są dużo gorzej wykształcone. Dlatego powszechny nepotyzm wyrządza szczególnie dużo krzywdy mieszkańcom małych miasteczek.

Czy zatrudnianie po znajomości i członków rodziny ma wpływ na wyniki gminy, na jej finanse i gospodarowanie?

- Ostatnio głośno było o gminie Inowrocław, gdzie włodarz zatrudniał rodzinę i znajomych. Z tego co wiem, gmina rozwija się słabo, upadają zakłady. Myślę, że to się przekłada na sytuację gospodarczą samorządu. Jeśli miejscowość jest opanowane przez sitwę, która dba o własne interesy, to nie będzie to powodowało rozwoju miejscowości. 

Czy znane są wyniki badań na temat nepotyzmu?

- W Polsce poza czystą publicystyką mało jest badań w tym zakresie. Były badania na temat konsekwencji nepotyzmu czyli spadku zaufania społecznego i spadku zaufania obywateli do instytucji państwa. W Europejskim Sondażu Zaufania Społecznego zajmujemy systematycznie miejsca pod koniec rankingu. Wiadomo powszechnie, że jako państwo jesteśmy bankrutem zaufania społecznego. Pokazują to chociażby wyniki licznych badań socjologicznych przeprowadzonych przez profesora Piotra Sztompkę. Taki stan rzeczy to skutek powszechnej korupcji, ale też nepotyzmu.  

Jakie działania podejmuje Pan w ramach fundacji, by przeciwdziałać nepotyzmowi?

- Założyłem fundację przeciwko nepotyzmowi, żeby zwrócić uwagę opinii publicznej i decydentów na powagę tego problemu. Działając społecznie, próbowałem opisywać przypadki nepotyzmu i pisałem ogólne refleksje dotyczące rozmaitych negatywnych skutków tego zjawiska. Tym co możemy robić, jest prowadzenie kampanii społecznych w celu nagłośnienia nepotyzmu. Zawsze odwołuję się do korupcji, bo to zupełnie analogiczne zjawisko pod względem przyczyn i skutków. Jednak kampanie społeczne to półśrodek. Rozwiązaniem systemowym byłoby wprowadzenie ustawy, która by te kwestie regulowała w instytucjach publicznych. 

Społeczeństwo jest raczej przeciwko nepotyzmowi, czy w tym kierunku były prowadzone badania?

- Z sondaży wynika, że zdecydowana większość, 90 proc. uważa to zjawisko za naganne.

A jakie w ogóle są przyczyny nepotyzmu? 

- Polska jest wyjątkowo silnie skażona tą patologią. Podaje się różne przyczyny. Niektórzy sięgają wręcz do mentalności feudalnej, że mamy ją ugruntowaną w zbiorowej świadomości i „pan może robić, co chce”. I nie ma sprzeciwu, bo ludzie nie są w stanie się zorganizować, albo się boją sprzeciwić. Inni, szukając przyczyn nawiązując do dziedzictwa PRL, gdzie na szczeblu władzy to zjawisko funkcjonowało. Trochę to było wtedy inne ponieważ było więcej pracy i łatwiejszy dostęp do niej. Ale fakt, że sekretarze często traktowali państwo jako swoją własność może mieć odbicie w naszej obecnej mentalności. Jest pojęcie negatywnego familiaryzmu polegające na tym, że dzielimy wszystkich na swoich (krewnych i znajomych) oraz obcych. W efekcie mamy przekonanie, że musimy być w porządku wobec członków swojej rodziny ale już nie musimy w stosunku do innych osób. 

Pewnie także brak zaufania dla obcych?

- Tak, do obcych, do własnego państwa, demokracji i prawa. Ludzie sądzą, że jak dojdą do wysokiego stanowiska, to muszą się nim napawać i korzystać z okazji, również zatrudnienia bliskich i znajomych. W końcu nie wiadomo czy jeszcze kiedyś trafi się podobna szansa na szybkie wzbogacenie.

Jak Pan oceni to w kontekście zmian polegających na wydłużeniu czasu kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów oraz ograniczeniu ich liczby?

- Jestem zwolennikiem ograniczenia liczby kadencji. Uważam, że rozbije to trochę lokalne grupy i sitwy, które mają w prywatnym posiadaniu gminy w Polsce od prawie 30 lat. Wójtowie, którzy byli na stanowiskach wyłącznie siłą rozpędu, będą wymienieni. Będzie też możliwość zwiększenia przejrzystości w gminie. Jeśli ktoś jest 30 lat, to nikt go już nie kontroluje. A domaganie się przejrzystości jest przez takiego samorządowca traktowane jako personalny atak i obraza.

A bezpośredni wybór wójta i burmistrza?

- Jestem za bezpośrednimi wyborami, chociaż podaje się argument skorumpowania wyborów, że ktoś majętny  wygra tylko dzięki swoim możliwościom finansowym. Są argumenty za i przeciw, ale moim zdaniem im bardziej zwykli ludzie decydują o obsadzie stanowisk, tym lepiej. 

Są też głosy, że wójt może się zamieniać ze swoim zastępcą na stanowisku i krąg znajomych w gminie zostanie. 

- Jest takie ryzyko. Skoro można było to zrobić na skalę wielkiego kraju, to dlaczego nie w gminach.