Pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych jest elementem polityki społecznej państwa, w tym organów samorządowych na poziomie powiatu, które zgodnie z ustawą o pomocy społecznej zadania z tym związane realizują za pośrednictwem ośrodków interwencji kryzysowej.
Obecnie w Polsce funkcjonuje około 170 ośrodków interwencji kryzysowej. To oznacza, że 210 (ponad połowa) jednostek samorządu terytorialnego na poziomie powiatu nie realizuje zadania wynikającego z art. 19 pkt 12 ustawy o pomocy społecznej. W części powiatów lub miast na prawach powiatów utworzone zostały punkty interwencji kryzysowej. W 2020 r. działało 87 takich punktów. Każdego roku z usług jednostek interwencji kryzysowej korzysta około 50 tys. osób.
Środki finansowe przeznaczane na funkcjonowanie placówek interwencji kryzysowej z roku na rok były coraz wyższe. W 2019 r. wydatkowano łącznie 62 553,5 tys. zł.
Czym jest interwencja kryzysowa?
Interwencja kryzysowa wg definicji ustawowej stanowi zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. Dlatego wymaga pomocy ze strony specjalistów różnych dziedzin. Najczęściej są to psycholodzy, pracownicy socjalni, prawnicy. Nierzadko wskazany jest również udział duszpasterzy, czasem pedagogów, lekarzy – w zależności od obszaru najbardziej dotkniętego kryzysem.
Sprawdź w LEX: Kto powołuje Punkt Interwencji Kryzysowej przy OPS, który będzie zajmował się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie? >
Pomoc dostępna tylko w połowie powiatów
Najwyższa Izba Kontroli podkreśla, że natychmiastowa pomoc o charakterze interwencyjnym to skuteczne narzędzie niesienia pomocy osobom i rodzinom doświadczającym kryzysu. Tymczasem aż 55% powiatów nie powołało, wbrew obowiązkowi ustawowemu, ośrodków interwencji kryzysowej (OIK). W dodatku zaledwie 30% skontrolowanych jednostek świadczyło tego typu wsparcie przez całą dobę, co właściwie wykluczało udzielanie natychmiastowej pomocy interwencyjnej.
Sprawdź w LEX: Kto może udzielać poradnictwa socjalnego zgodnie z art. 47 ust. 3 u.p.s. w ramach interwencji kryzysowej? >
W części powiatów utworzono punkty interwencji kryzysowej (PIK), których funkcjonowanie nie zostało jednak usankcjonowane w ustawie o pomocy społecznej. PIK figurują w sprawozdaniach z realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, jednak prawie połowa osób zwracających się do PIK korzystała z ich wsparcia z innych powodów niż przemoc domowa. To zaś oznacza, że interwencje podejmowane przez PIK są niejako poza radarem raportów o pomocy społecznej.
Jeżeli w danym powiecie nie ma placówki interwencji kryzysowej, potrzebujący szukają jej poza terenem powiatu (niekiedy osoby takie stanowią nawet 15% korzystających w danej placówce), co wskazuje, jak bardzo narzędzie to jest niezbędne.
Sprawdź w LEX: Czy kierownik Ośrodka Interwencji Kryzysowej powinien posiadać specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej? >
Niedobory kadrowe i finansowe
W OIK pracuje zbyt mało psychologów, co spowodowane jest m.in. niskimi wynagrodzeniami. Jedna placówka w ogóle nie zatrudniała psychologa, trzy kolejne nie miały na etacie psychologa nawet przez pół roku, zatem nie mogły udzielać specjalistycznej pomocy interwencyjnej. W większości pozostałych jednostek tego typu wsparcie było świadczone jedynie w godzinach pracy OIK/PIK, co nie wypełnia wymagań ustawowych, ponieważ osoby potrzebujące nie uzyskują natychmiastowej, kompleksowej i profesjonalnej pomocy w sytuacjach kryzysowych. Z racji niedoboru psychologów pomoc interwencyjną niejednokrotnie świadczyli inni specjaliści, np. pracownicy socjalni, pedagodzy, specjaliści pracy z rodziną czy konsultanci. Przy tym od czasu zgłoszenia się osoby w kryzysie do OIK mijało od 5 do nawet 41 dni, zanim pomoc została udzielona, co również przeczy idei interwencji kryzysowej. Na pomoc natychmiastową można było liczyć tylko w dużych miastach.
Specjaliści w ponad 60% skontrolowanych jednostek byli zatrudniani na podstawie umów cywilno-prawnych, co może oznaczać brak poczucia bezpieczeństwa i stabilności zatrudnienia lub powodować rezygnację z pracy. Z ankiety przeprowadzonej przez NIK wynika, że część spośród tych osób chciałaby uzyskać zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Specjalistom zatrudnionym na umowach cywilno-prawnych nie gwarantowano ponadto szkoleń podnoszących ich kompetencje zawodowe.
Czytaj też: MRiPS ma gotowy projekt zmian w ustawie o zatrudnieniu socjalnym >
Z powodu ograniczeń finansowych rezygnowano też z działań na rzecz dzieci i młodzieży. Kierownicy kontrolowanych jednostek postulowali, by działalność placówek interwencji kryzysowej była dofinansowywana z budżetu państwa, lecz mimo głosów praktyków Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej uważa, że zadanie to w całości powinno być finansowane ze środków samorządów lokalnych, więc nie opracowuje specjalnego programu wsparcia tych placówek.
Placówki (OIK i PIK) z reguły nie określały limitu kontaktów osób ze specjalistami, przez co często pomoc ta przybierała charakter długotrwały (nawet ponad 10 lat). Tak długi okres wsparcia faktycznie był długookresową pomocą specjalistyczną, nie zaś interwencją kryzysową.
W wypadku takiego długotrwałego poradnictwa OIK i PIK realizują zadania i formy pomocy przypisane ośrodkom pomocy społecznej, poradniom zdrowia psychicznego, poradniom psychologiczno-pedagogicznym, wyręczając je w pracy. W opinii NIK takie formy pomocy powinny być kwalifikowane jako poradnictwo specjalistyczne.
O tym, jak bardzo potrzebne są OIK, świadczy fakt, że 90% osób korzystających z pomocy interwencyjnej wskazywało, że otrzymane wsparcie jest adekwatne do ich potrzeb, pozwala im znacząco poprawić sytuację życiową, a także zdobyć kompetencje psychologiczne i społeczne pomocne w radzeniu sobie z trudnymi sytuacjami życiowymi. Dużą zaletą takich placówek jest ich usytuowanie w bliskiej odległości miejsc zamieszkania osób lub rodzin przeżywających kryzys, problemem jest jednak to, że stosunkowo niewiele osób wie o ich istnieniu, bo brak jest kompleksowej informacji na ten temat.
Potrzebna kampania informacyjna o działalności jednostek interwencyjnych
Poprzez Internet, media społecznościowe, lokalną prasę, ulotki i plakaty placówki interwencyjne popularyzowały wśród społeczności lokalnej wiedzę o interwencji kryzysowej i sposobach radzenia sobie z trudnymi sytuacjami życiowymi. Jednak, jak wynika z ankiet, do szukania wsparcia w OIK czy PIK zachęcają potrzebujących przede wszystkim członkowie rodziny i przyjaciele, a także przedstawiciele sądów, policji, poradni psychologiczno-pedagogicznych lub lekarze. Ponad ¼ ankietowanych sama znalazła informacje o działalności placówek interwencji kryzysowej.
NIK wskazuje na konieczność przeprowadzenia ogólnopolskiej kampanii, która pozwoli im zapisać się w świadomości społeczeństwa, ponieważ same jednostki interwencyjne nie mają możliwości dotarcia do osób potencjalnie potrzebujących wsparcia. Praca tych placówek powinna zostać skorelowana z działającymi w każdym województwie centrami powiadamiania ratunkowego. Ma to szczególne znaczenie tam, gdzie nie funkcjonują całodobowe ośrodki interwencji kryzysowej.
Siedem skontrolowanych ośrodków udzielało pomocy całodobowej poprzez telefoniczne linie interwencyjne, które funkcjonowały przez wszystkie dni roku. Jednak większość osób nie uzyskiwało natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, gdyż dyżury telefoniczne rzadko pełnione były przez psychologów, a w jednym ośrodku telefon interwencyjny odbierany był przez zupełnie do tego nieprzygotowanych pracowników ochrony budynku.
Zdaniem NIK telefoniczne linie interwencyjne powinny być bezpośrednio obsługiwane przez osoby do tego przygotowane, skoro część zgłoszeń pochodziła od osób mających myśli samobójcze lub nawet podejmujących próby samobójcze.
Kulała także pomoc socjalna, niekiedy świadczona przez osoby o innych specjalnościach, a także pomoc prawna, która w części jednostek nie była świadczona w ogóle.
Pomimo wejścia w życie w listopadzie 2005 r. nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, likwidującej odpłatność za pobyt osoby potrzebującej w OIK, w czterech skontrolowanych jednostkach nadal obowiązywały uchwały określające warunki odpłatności z tytułu pobytu w tych placówkach, a w jednej z nich opłaty takie pobierano.
Kolejne niedomagania systemowe to brak standardów w zakresie struktury organizacyjnej i sposobu funkcjonowania placówek, minimalnego zakresu zapewnianych przez nie usług oraz kwalifikacji osób wykonujących usługi. Z tego wynika też brak nadzoru nad jakością świadczonej pomocy. W latach 2017-2020 powiatowe centra pomocy rodzinie przeprowadziły kontrole w zaledwie 21,7% placówek.
Takich kontroli, mimo wyraźnego przypisania tego zadania w ustawie, w latach 2018–2020 nie przeprowadzali też wojewodowie.
Wszystkie skontrolowane jednostki opracowywały plany pomocy osobom lub rodzinom w kryzysie, choć w niektórych z nich plany te nie zawierały konkretnych zamierzeń przewidzianych do realizacji. W żadnej placówce specjaliści nie określali wskaźników realizacji planów pomocy, lecz mimo to rezultaty udzielonego wsparcia w znacznej większości jednostek były oceniane, co powinno pomóc w określaniu, czy i które działania przyniosły oczekiwany efekt, a które okazały się nietrafione i nieskuteczne, co należy zmienić, bądź nad czym szczególnie pracować.
Wnioski NIK po kontroli
Przepisy prawa w zakresie interwencji kryzysowej w wielu aspektach są niedoprecyzowane i nie określają szczegółowych zasad i norm funkcjonowania jednostek realizujących to zadanie. Placówki często same określają reguły swojej działalności, korzystając m.in. z rozwiązań przyjętych w innych jednostkach. Sformułowanie standardów lub doprecyzowanie przepisów przyczyniłoby się niewątpliwie do większej skuteczności tej formy pomocy.
Wnioski do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej
Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:
- określenie ogólnopolskich standardów usług interwencyjnych w odniesieniu do struktury organizacyjnej i sposobu funkcjonowania ośrodków i punktów interwencji kryzysowej, minimalnego zakresu usług zapewnianych przez te placówki oraz kwalifikacji osób wykonujących usługi. Standardy powinny stanowić pewnego rodzaju minimum, które należy spełnić, aby w profesjonalny sposób realizować interwencję kryzysową. W pracach nad standardami powinno się zmierzać do wypracowania modelu, tak jak to ma miejsce np. w przypadku specjalistycznych ośrodków wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie;
- uregulowanie statusu prawnego punktów interwencji kryzysowej, z których pomocy w około 50% przypadków korzystają osoby z innych powodów niż doznawana przemoc w rodzinie, a także ujęcie tych placówek w sprawozdaniach z udzielonych świadczeń pomocy społecznej – pieniężnych, w naturze i usługach MRPiPS-03. Ujęcie punktów interwencji kryzysowej w ww. sprawozdaniach pozwoli na przedstawienie rzetelnych danych dotyczących usług interwencji kryzysowej realizowanych przez wszystkie placówki w kraju;
- monitorowanie powiatów w zakresie wywiązywania się przez nie z ustawowego obowiązku prowadzenia ośrodków interwencji kryzysowej. Mimo że prowadzenie takiego ośrodka należy do zadań własnych powiatu, to nie wszystkie samorządy się z niego wywiązują. W 2020 r. takich placówek nie prowadziła ponad połowa powiatów, co w szczególności w obliczu przedłużającej się pandemii Covid-19 może spowodować, że część osób potrzebujących pomocy może nie otrzymać niezbędnego wsparcia.
Wniosek de lege ferenda
Podjęcie przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej inicjatywy legislacyjnej w celu zmiany w art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegającej na wprowadzeniu możliwości przedłużenia 3-miesięcznego okresu schronienia osoby lub rodziny w ośrodku interwencji kryzysowej.
Wnioski do wojewodów
Nadzór nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej sprawuje wojewoda, w związku z tym Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:
- przeprowadzanie kontroli w placówkach powołanych do udzielania wsparcia osobom lub rodzinom będącym w stanie kryzysu;
- skorelowanie działających w każdym województwie centrów powiadamiania ratunkowego z jednostkami interwencji kryzysowej z danego terenu, np. poprzez przekazanie centrom powiadamiania ratunkowego wykazu całodobowych numerów telefonów, pod którymi w ramach interwencji kryzysowej osoby potrzebujące specjalistycznego wsparcia mogą je otrzymać. Takie działanie pozwoliłoby na zapewnienie natychmiastowego wsparcia osobom w kryzysie, w szczególności tam, gdzie nie funkcjonują całodobowe ośrodki interwencji kryzysowej.
Wnioski do samorządów powiatowych
Prowadzenie ośrodków interwencji kryzysowej należy do zadań własnych powiatu, jednak nie wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na tym poziomie wywiązują się z nałożonego na nie obowiązku. W związku z tym Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:
- prowadzenie ośrodków interwencji kryzysowej i zapewnienie osobom lub rodzinom będącym w stanie kryzysu właściwego wsparcia przez powiaty, w których zadanie to nie jest realizowane;
- szerokie informowanie o możliwości uzyskania pomocy w ramach interwencji kryzysowej;
- umożliwienie wszystkim specjalistom pracującym w placówkach interwencji kryzysowej uczestnictwa w szkoleniach podnoszących ich kwalifikacje zawodowe w zakresie interwencji kryzysowej oraz zapewnienie tym pracownikom profesjonalnej superwizji.
Czytaj w LEX: Nowa procedura szybkiego reagowania wobec sprawców przemocy domowej >