W dniu 7 kwietnia 2022 zapadła uchwała Sądu Najwyższego, będąca rozstrzygnięciem przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu zagadnienia prawnego, w której Sąd Najwyższy stwierdził, że:
- Wprowadzenie obszaru ograniczonego użytkowania z uwagi na niemożność zachowania standardów ochrony środowiska przed hałasem w związku z funkcjonowaniem lotniska (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) nie stanowi samodzielnej podstawy roszczenia odszkodowawczego z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, określonego w art. 129 ust. 2 tej ustawy.
- Za ograniczające sposób korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 2 ustawy mogą być uznane wyłącznie postanowienia aktu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania określające nakazy, zakazy i zalecenia skierowane do właścicieli nieruchomości (art. 135 ust. 3a powyższej ustawy).”
Potwierdzenie doktryny i orzecznictwa
Uchwała ta ma charakter przełomowy, gdyż potwierdza stanowisko, które nieśmiało pojawiało się w orzecznictwie Sądu Najwyższego[1] (i niektórych orzeczeniach sądów powszechnych)[2] i które od kilku lat wyrażano w doktrynie.[3] Wykazano je również wynikami badań naukowych prowadzonych w ramach finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki, projektu nr 2018/31/B/HS5/00231 realizowanego w Uniwersytecie Śląskim w Katowicach oraz projektu „Ograniczenie negatywnych skutków immisji hałasu z portów lotniczych w Polsce” (o nazwie „SOWA 2020”) realizowanego w Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Sąd Najwyższy słusznie i zgodnie z treścią, celem i ekonomicznym sensem regulacji wskazał, że w art. 129 POS odszkodowanie zostało przyznane za wprowadzenie ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. Ograniczenia te przybierają postać administracyjnoprawnych nakazów lub zakazów dotyczących korzystania ze skonkretyzowanej nieruchomości (w przypadku OOU lotnisk to np. zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej, zakaz zmiany funkcji niemieszkalnych, na mieszkalne, itp.). Zdarzeniem szkodzącym, z którym ustawodawca wiąże obowiązek odszkodowawczy jest zatem wprowadzenie konkretnego, administracyjnoprawnego nakazu lub zakazu dotyczącego skonkretyzowanej nieruchomości. W żadnym przypadku nie jest nim „ścieśnienie” prawa własności, narażenie na ponadnormatywny (istniejący lub prognozowany) hałas, „stygmatyzacja” nieruchomości mająca wynikać z samego faktu utworzenia OOU, pogorszony komfort korzystania z nieruchomości, które to okoliczności były dotychczas traktowane przez judykaturę jako dowód na to, że istnieje roszczenie odszkodowawcze.
PROCEDURA: Utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania >
Istota interwencji publicznej
Omawiane rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez Sąd Najwyższy poprawnie identyfikuje istotę interwencji publicznej polegającej na utworzeniu OOU. Z punktu widzenia właściciela nieruchomości, interwencja ta polega na wprowadzeniu ograniczeń dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości. Ograniczenia te są expressis verbis wyrażone w uchwale poprzez sformułowane w niej nakazy lub zakazy. W uchwale formułowane są także wymogi techniczne dotyczące budynków, które znajdują pełne zastosowanie do nowych budynków wznoszonych w obszarze, ale które nie nakładają obowiązku wykonania remontów akustycznych już istniejących budynków. Uchwała dodatkowo może wprowadzać ograniczenia w zakresie przeznaczania terenu, lecz są one skierowane nie do właścicieli nieruchomości, lecz do gminy, której władztwo planistyczne zostaje ograniczone.
Czytaj też: Sługocka Martyna - Obszary ograniczonego użytkowania >
Możliwa kompensacja skutków
Tak skonstruowana interwencja powiązana jest z kompensacją jej skutków. Jeżeli zakaz zabudowy wprowadzony w OOU uniemożliwia zabudowę konkretnej nieruchomości powodując zmniejszenie jej wartości, to ustawodawca przewiduje kompensację zmniejszenia wartości. Określenie tego zmniejszenia jest proste i możliwe już w chwili wejścia w życie OOU, ponieważ polega na odjęciu od wartości nieruchomości obarczonej zakazem określonej zabudowy, wartości tej nieruchomości przy założeniu, że takiego zakazu nie ma. Nie poszukuje się i nie wycenia trudnych do zmierzenia i zweryfikowania zjawisk, takich jak „ścieśnienie” prawa własności, czy też stygmatyzacja. Ustawodawca słusznie przesądził, że nie mają one żadnego znaczenia z punktu widzenia istoty interwencji publicznej i zakresu przewidzianej kompensacji.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - WZÓR DOKUMENTU >
Ponadto, jeżeli właściciel zabudowuje nieruchomość i wydaje więcej na budowę ze względu na podwyższone wymogi techniczne, to ustawodawca przewiduje kompensację zwiększonych kosztów budowy. Jeżeli z kolei właściciel budynku już istniejącego w OOU chce, zgodnie z wprowadzonymi wymogami technicznymi, dokonać jego remontu akustycznego, to koszt ten także zostanie zrekompensowany. Nie można natomiast kompensować kosztów remontów, które się jeszcze nie odbyły, ponieważ nie występuje wtedy szkoda. Podobnie, nie można kompensować zwiększonych kosztów budowy nowego obiektu, jeżeli obiekt ten nie został jeszcze wybudowany. Nie ma przecież ani obowiązku budowy, ani obowiązku remontu, nie można więc na wyrost kompensować kosztów, które być może (a jak wskazuje praktyka – w znakomitej większości przypadków) nigdy nie zostaną poniesione.
Nie można dowolnie opisywać zdarzeń szkodzących
W kontekście powyższych uwag należy wskazać, że od ponad 10 lat polskie lotniska, dla których utworzono obszary ograniczonego (OOU) użytkowania borykają się z problemem przyznawania przez sądy wysokich odszkodowań za rzekome zmniejszenie się wartości nieruchomości położonych w tych obszarach. Niestety popełniany jest dość oczywisty i groźny błąd, który dotyczy podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej. Jeżeli bowiem sąd w sposób dowolny i różnorodny opisuje zdarzenie szkodzące, to nie będzie w stanie poprawnie zbadać, czy zdarzenie to wywołało szkodę i czy między zdarzeniem, a szkodą istnieje adekwatny związek przyczynowo skutkowy. Skoro zdarzenie szkodzące określane jest dowolnie, poprzez odwołanie się do różnorodnych zjawisk rynkowych, to za szkodę będą mogły zostać uznane najróżniejsze zjawiska i zdarzenia. W konsekwencji, ani sąd, ani biegły nie wie, co w istocie oznaczają wyniki różnych obliczeń prezentowanych w ramach sporządzanych wycen.
Czytaj też: Dzwony kościelne jako źródło hałasu >
Czytaj: SN: Doręczenie opinii biegłego rozpoczyna termin wymagalności odsetek za hałas>>
Kompensacja ograniczeń, to nie to samo, co kompensacja zawężenia prawa własności
Warto także wskazać, że interwencja w postaci OOU wprowadzona jest przepisami prawa administracyjnego, lecz spory rozstrzygają sądy cywilne. Niestety doprowadziło to do pomylenia pojęć, ponieważ przewidziana przez ustawodawcę kompensacja ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości nie jest tym samym co kompensacja samego faktu zawężenia prawa własności (poprzez np. wyłączenie roszczenia negatoryjnego w zakresie działalności lotniska zgodnie z zezwoleniami). Ponadto, sądy powszechne stosując „automatycznie” cywilnoprawne zasady dotyczące naprawienia szkody zapominają, że interwencja w postaci OOU jest legalnym działaniem władzy. Naprawienie szkód legalnych następuje jednak tylko w sytuacji i tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę i to najczęściej w sposób odbiegający od ogólnych, cywilnoprawnych zasad kompensacji.
Krytyczna ocena dotychczasowego orzecznictwa
Omawiane rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez Sąd Najwyższy to ważny sygnał do tego, aby sądy poprawnie rozumiały szczególne zasady kompensacji szkód wywołanych legalną, administracyjnoprawną ingerencją w prawo własności. Jest ono także dodatkowym argumentem uzasadniającym krytyczną ocenę dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego szkód w OOU lotnisk, ze względu na popełnione błędy co do ustalenia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, w szczególności co do identyfikacji wskazanego przez ustawodawcę w art. 129 ust. 2 oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 2 POS zdarzenia szkodzącego. Jest nim wyłącznie administracyjnoprawne ograniczenie nałożone na właściciela nieruchomości w treści uchwały. Tak, jak samo zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, legalizującego działalność o szkodliwym wpływie na środowisko i mienie obywateli, nie rodzi samo w sobie żadnych roszczeń odszkodowawczych, tak analogicznie, roszczeń tych nie rodzi samo uchwalenie OOU. To, jak kształtują się preferencje uczestników rynku nieruchomości i ceny nieruchomości, w szczególności to, że są lokalizacje cenniejsze aniżeli te w pobliżu lotniska, czy na szkodach górniczych, nie ma żadnego związku z odpowiedzialnością odszkodowawczą wynikającą z legalnego, administracyjnoprawnego kształtowania granic treści własności.
Autorka: dr hab. prof. UŚ Magdalena Habdas
- [1] Np. wyrok SN z 25 lutego 2009, II CSK 565/08, LEX nr 528219 i z 20 kwietnia 2021, II CSKP 5/21, LEX nr 3219791.
- [2] Zob. np. wyroki Sądu Rejonowego Gdańsk – Północ z: 15.07.2021, I C 221/19; 31.07. 2020, I C 437/18; 31.05.2021, I C 566/18; 26.11.2019, I C 1139/18,
- [3] Zob. E. Klat-Górska, A. Ostapski, Odszkodowanie z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości położonej w obszarze ograniczonego użytkowania. Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 11.03.2020 r., I CSK 688/181, Przegląd Sądowy 2021, nr 9, 92-106; J. Pokrzywniak, Odpowiedzialność zarządzającego lotniskiem za szkody wynikające z ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Glosa do wyroku SN z dnia 6 czerwca 2019 r., II CSK 222/18, Glosa 2021, nr 1, s. 53-59; M. Habdas, Odszkodowania dla właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obszarach ograniczonego użytkowania dla lotnisk: wyzwania dotyczące prawidłowego ustalenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej i podlegającej kompensacji szkody, cz. 1, Przegląd Sądowy 2020, nr 5, s. 7–31 oraz cz. 2, Przegląd Sądowy 2020, nr 6, s. 28-54; J. Konowalczuk, M. Habdas, I. Foryś, Ł. Drobiec, Wartość nieruchomości w sąsiedztwie lotnisk – metodyka szacowania szkód i ustalania odszkodowań, Warszawa 2021, w szczególności s. 20-71.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.