Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 514/09.
1. Postawiona w glosowanym wyroku sądu teza 1 ma szczególne znaczenie praktyczne i stanowi od wielu lat przedmiot rozbieżnych poglądów prezentowanych tak w judykaturze, jak i w piśmiennictwie. Zróżnicowana interpretacja art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydaje się być spowodowana różnym podejściem składów orzekających i komentatorów do istoty obowiązku publicznoprawnego, jakim jest konieczność uczestniczenia właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Sytuacje zróżnicowania poglądów zdarzają się często wtedy, gdy w grę wchodzi nachodzenie na siebie norm prawa publicznego i prywatnego. W zależności bowiem od tego, której z norm przypiszemy istotniejsze (pierwszorzędne) znaczenie, w konsekwencji przyjąć można inną interpretację przepisu.
2. Na wstępie należy wskazać, że w dotychczasowym orzecznictwie pojawiały się już orzeczenia, które swoją treścią korespondowały z tezą glosowanego wyroku. Jednakże jest ich zdecydowanie mniej od judykatów prezentujących interpretację odmienną. O ile do pierwszej grupy zaliczyć można cytowany w tej sprawie wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r., II Sa/Po 336/00 (ONSA 2002, nr 3, poz. 118) oraz wcześniejszą uchwałę NSA z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 21/99 (niepubl.), o tyle wyroków zupełnie odmiennych znaleźć można zdecydowanie więcej (m.in. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., I SA 1433/00, LEX nr 81972, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Łd 246/09, LEX nr 495394, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996, nr 1, poz. 34, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2007 r., I SA/Wa 887/07, LEX nr 374421, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2007 r., I SA/Wa 887/07, LEX nr 374421, czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Łd 246/09, LEX nr 495394). Stanowisko powyższe aprobowane jest także w doktrynie (zob. C. Kociński, Przesłanki prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej, NZS 2001, nr 5 poz. 1, a także komentarz do art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami teza 1 autorstwa Anny Łukaszewskiej, Lex Polonica), choć podkreślenia wymaga też odmienne zdanie, które prezentują A. Prusaczyk (w:) Jaworski, Prusaczyk, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz art. 144, Nb 6, Warszawa 2009 oraz E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2008, s. 511.
3. Wydaje się, że w ocenie omawianego problemu podstawową kwestią jest publicznoprawny charakter regulacji, nakładającej obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej. Ten fakt z kolei nakazuje zastosować kilka podstawowych, obowiązujących w prawie administracyjnym zasad. Pierwszą z nich jest zasada orzekania w postępowaniu administracyjnym na podstawie stanu faktycznego i prawnego, ustalonego w dniu wydania decyzji. Zagadnienie powyższe związane jest bezpośrednio z kwestią ustalenia momentu powstania obowiązku publicznoprawnego. Podejmując akt administracyjny indywidualny, organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy powstania obowiązku. W nielicznych tylko wypadkach prawo od razu stanowi o istnieniu konkretnego uprawnienia lub obowiązku i ich wykonalności – nawet w drodze przymusowej – na podstawie samego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 442/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 89).
4. Zgodnie z konstytucyjną zasadą działania organów „na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP ) przyjmuje się, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego , lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Przyjęcie zaś w doktrynie prawa administracyjnego zasady istnienia i obowiązywania praw i wolności obywatelskich oznacza odrzucenie koncepcji luk w prawie administracyjnym, a w konsekwencji niedopuszczalność działania administracji w trybie „wypełniania luk" (por. J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, Ossolineum 1977, s. 167).
5. Kwestia, która również nie została uwzględniona przez skład orzekający tyczy się zasad nakładania na obywatela obowiązków o charakterze publicznoprawnym, co jest traktowane jako wyjątek od zasad praw i wolności obywatelskich (tu: wolności od obciążeń prawa własności). Opłata adiacencka jako wyjątek od zasady nie może być interpretowana rozszerzająco. Skoro ustawodawca nie użył tu pojęcia „właściciel nieruchomości z dnia, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi", to oznacza, że mówiąc o właścicielu ma na myśli właściciela z dnia wydania decyzji. W stosunku do poprzedniego właściciela należałoby użyć w ustawie precyzyjnego zwrotu „właściciel nieruchomości z dnia stworzenia warunków do przyłączenia". Skoro jednak ustawodawca, pomimo dokonania szesnastokrotnie zmian w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami (licząc jedynie po ogłoszeniu tekstu jednolitego w 2004 r.) nie zdecydował się na rozszerzenie obowiązku ponoszenia opłaty także na poprzednich właścicieli nieruchomości, to należy uznać, że nie miał takiego zamiaru. Przy interpretacji art. 144 ustawy konieczne jest oparcie się przede wszystkim na wykładni językowej pojęcia „właściciel", które w zestawieniu z powyższymi zasadami oznacza właściciela z dnia wydania decyzji. W przypadku zaś gdy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest „poprawianie" lub „korygowanie" treści aktu prawnego przez wykładnię systemową lub celowościową, w szczególności gdy miałoby to prowadzić do nałożenia obowiązków na stronę (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I FSK 1273/08, niepubl.).
6. Powyższe twierdzenie wydaje się o tyle usprawiedliwione, że wzrost wartości ustalany jest przez rzeczoznawcę majątkowego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Pozytywny wynik oceny, wskazujący na zaistnienie wzrostu wartości jest bowiem impulsem do wszczęcia postępowania w stosunku do aktualnego właściciela (jest to odstępstwo od ogólnej zasady gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania). Rzeczoznawca ocenia wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej i porównuje ją do wartości powstałej po wybudowaniu urządzenia, ustalając, czy doszło do wzrostu wartości, czy do jej zmniejszenia. Rzeczoznawca oceny swej dokonuje dopiero w dniu, w którym otrzymał zlecenie i ocena ta oraz wartość (w tym wysokość wzrostu wartości) ustalana jest na dzień wydania opinii przez rzeczoznawcę. Decyzja w powyższym zakresie ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, co oznacza, że jej skutki mogą być wywoływane wyłącznie na przyszłość, bez możliwości ich powstania z mocą wsteczną. Wydanie zaś decyzji byłemu właścicielowi nieruchomości byłoby działaniem wstecznym organu, do czego ustawodawca go nie upoważnił. Tylko takie stanowisko zgodne jest ze standardami rozstrzygania spraw administracyjnych, wyrażonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Istotny jest bowiem – jak wspomniano wcześniej – charakter opłaty, która nie może być utożsamiana jako obowiązek ściśle związany z podmiotem. Opłata adiacencka winna być kojarzona z daną nieruchomością, która w wyniku poszczególnych zdarzeń zwiększyła swoją wartość. Kwestia uprawnień właścicielskich do tej nieruchomości ma znaczenie drugoplanowe, a liczy się tylko do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, na etapie wydawania decyzji ustalającej przedmiotową opłatę.
7. W ocenie składu orzekającego, który przeprowadził analizę treści art. 144 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjęto, że kluczowym elementem dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, co powoduje wzrost wartości tej nieruchomości. Z poglądem powyższym należy się zgodzić, jednakże z pewnymi zastrzeżeniami. Po pierwsze bowiem, stworzenie warunków podłączenia nieruchomości jest elementem istotnym wyłącznie z tego punktu widzenia, że wywołuje wszczęcie biegu 3-letniego terminu, w którym opłata może być nałożona w drodze decyzji (konkretnie: w tym okresie musi nastąpić wydanie decyzji). Po drugie zaś, przesłanką umożliwiającą organowi gminy wydanie decyzji jest to, by w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalającą stawkę procentową stosowaną do wyliczenia opłaty, której górną granicę ustawodawca określił na 50%. Najistotniejsze jest jednak to, że do ustalenia wysokości opłaty organ przyjmuje stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy, obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Są to więc dwie okoliczności wpływające na treść decyzji nakładającej opłatę, które wiążą się z datą stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości. Innych ustawodawca nie przewiduje.
8. Nie znajduję uzasadnienia dla przyjęcia tezy, iż „w przypadku zmiany właściciela nieruchomości (zbycia), obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej przechodzi na nowy, aktualny podmiot uprawniony do dysponowania tą nieruchomością w ramach prawa własności". W mojej ocenie obowiązek ten nigdzie nie przechodzi, bowiem wcześniej wcale nie istniał. Nie może więc „przechodzić na kogoś" obowiązek, którego nie było. Obowiązek ten, jest z woli ustawodawcy konkretyzowany z chwilą wydania decyzji i właściciel nieruchomości z tego dnia staje się adresatem tego obowiązku. Jedyne co może „przechodzić na nabywcę", to wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, który jest jednak konkretyzowany dopiero w decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym znaczenia fakt braku świadomości nabywcy co do obowiązków publicznoprawnych związanych z kupowaną nieruchomością. Jeśli bowiem sprzedający oświadczył w akcie notarialnym (w obecności notariusza), iż nieruchomość jest wolna od obciążeń, to jest w takim przypadku obowiązany ponieść konsekwencję swego braku wiedzy i wynagrodzić nowemu właścicielowi koszty poniesione z obowiązkiem uiszczenia opłaty (poprzez korektę ceny), o której go nie poinformował.
9. Nie jest też przekonujący pogląd wyrażony przez sąd, a prezentowany również w piśmiennictwie, że warunkiem poniesienia obowiązku zapłaty jest odniesienie korzyści w postaci możliwości używania podłączonego urządzenia infrastruktury technicznej, które osiąga niewątpliwie właściciel nieruchomości, do momentu stworzenia warunków do przyłączenia się. Po pierwsze, podkreślić należy, że obowiązek uczestniczenia właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej nie jest w ogóle uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta bądź ma zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń, więc realna korzyść może nigdy nie nastąpić. Po drugie zaś, nie ulega żadnej wątpliwości fakt, iż korzyść z dokonanego przyłączenia może – na dzień wydania decyzji – odnosić wyłącznie aktualny właściciel nieruchomości.
10. Nie ma także – w mojej ocenie – podstaw do dokonywania przez sąd administracyjny analizy dotyczącej tego, że właściciel nieruchomości, któremu stworzono warunki do przyłączenia się do istniejącego urządzenia, który następnie zbywa nieruchomość, uzyskuje pieniężny ekwiwalent w postacie wyższej ceny nieruchomości, powinien – w związku z tym – być obowiązany do poniesienia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, którego stał się jedynym beneficjentem. Zagadnienia te nie mogą bowiem stanowić przedmiotu rozważań ani organów administracyjnych, ani tym bardziej sądu, bowiem nie upoważnił ich do tego ustawodawca. Jak powszechnie przyjmuje się na gruncie nauki postępowania administracyjnego, legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego, a nie czynności prawne dokonywane pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Nie ma więc znaczenia to, kto i za ile sprzedał nieruchomość, bowiem z tymi okolicznościami ustawodawca nie wiąże skutków prawnych. Znaczenie ma jedynie fakt, iż obowiązek może być nałożony na właściciela nieruchomości, którym niewątpliwie nie może osoba, która kiedyś była jej właścicielem. Kwestie dotyczące ceny sprzedaży nieruchomości mają charakter czynności cywilnoprawnych, do ingerowania w które ustawodawca świadomie nie upoważnił organów administracji publicznej.
Pełna treść wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., I OSK 514/09 pobrany została z Systemu Informacji Prawnej LEX (nr 575824).
Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)