Nawet jeżeli przyjmiemy, że kompetencje rady zapisane w art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) [u.s.g.], art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 145 z późn. zm.) [u.s.p.] i w art. 18 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) [u.s.w.] obejmują ustalanie zasad funkcjonowania komisji, do których z pewnością należy zaliczyć ustalenie sposobu/procedury głosowania radnych w tych komisjach, nie możemy przyjąć, że zasady te rada może kształtować dowolnie.
Wprowadzenie do statutu j.s.t. przepisu regulującego, iż w przypadku głosowania, w którym oddano równą liczbę głosów „za” jak i „przeciw” rozstrzyga głos przewodniczącego komisji (rewizyjnej, stałej czy doraźnej) – bez względu, czy będzie to interpretowane jako przyznanie przewodniczącemu dodatkowego, podwójnego czy jedynie rozstrzygającego głosu – wymagałoby wskazania podstawy prawnej, tj. jednoznacznego, ustawowego przepisu upoważniającego. W przypadku gmin, wraz z uchyleniem z dniem 30 maja 2001 r. ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497 z późn. zm.) (art. 1, pkt. 13 lit. b) ust. 2 w art. 14 u.s.g. który przewidywał, że w przypadku uchwał organów gminy zapadających zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, przy równej liczbie głosów rozstrzygał głos przewodniczącego (chyba, że ustawa stanowi inaczej), nie jest możliwe wyinterpretowanie takiej możliwości nawet na zasadzie analogii.
W przypadku powiatów i województw sprawa komplikuje się tylko pozornie. U.s.p. w art. 13 ustanawia (identyczne) zasady głosowania przy podejmowaniu uchwał przez radę jak i zarząd powiatu zaś u.s.w. w art. 19 ustala zasady głosowania wyłącznie dla sejmiku wojewódzkiego. Zasady podejmowania uchwał przez zarząd województwa ustanowione są odrębnie, w art. 31 ust. 4 i 5 u.s.w. wprowadzającym regułę, że przy równej liczbie głosów decyduje głos marszałka województwa (niezależnie od woli marszałka), o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Z tej perspektywy wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. (II OSK 642/10), aprobujący wyrok WSA (III SA/Lu 474/09 z dnia 26 listopada 2009 r.), uchylający rozstrzygnięcie nadzorcze (NK.II.0911-339/09 z dnia 31 lipca 2009 r.) należy ocenić krytycznie. W rozstrzyganej sprawie (dotyczącej statutu powiatu, w którym rada przyznała przewodniczącemu komisji rewizyjnej głos decydujący w przypadku równej liczby głosów) wojewoda, z art. 13 ust. 1 u.s.p. który stanowi m. in., że uchwały rady powiatu i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej – prawidłowo wywiódł, iż zasady głosowania w komisjach rady powinny być analogiczne. Wojewoda stwierdził, że regułą powszechnie obowiązującą w głosowaniu organów j.s.t. jest to, że każdy ma tylko jeden głos. Przyznanie przewodniczącemu komisji prawa rozstrzygania w przypadku równej liczby głosów narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Samorząd terytorialny
 |
Dopuszczalność rozwiązania polegającego na przyznaniu przewodniczącemu organu kolegialnego rozstrzygania w przypadku równej liczby głosów jest znana i stosowana przez różne organy kolegialne, ale tylko wtedy, gdy takie uprawnienie wprost przyznają przepisy rangi ustawowej. Regułę tę potwierdza w/w art. 31 ust. 4 i 5 u.s.w. Należy jednak podkreślić, że wyjątek ten został ustanowiony wprost w ustawie mimo, że sytuacja prawna członków zarządu województwa nie jest jednolita i ma charakter hierarchiczny. Na pierwszy plan wysuwa się osoba marszałka pełniącego z urzędu funkcję przewodniczącego. Nie bez znaczenia pozostaje zaś fakt, że ustawodawca nie zastosował takiego rozwiązania w przypadku powiatów.
Komisje rady (sejmiku) są złożone z radnych, którzy mają jednakowe prawa i obowiązki, o ile oczywiście ustawa nie stanowi inaczej.
@page_break@
Wojewoda wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że głosu rozstrzygającego nie posiada nawet przewodniczący rady, do którego zgodnie z art. 14 ust. 3 u.s.p. należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Nie ulega wątpliwości, że funkcja przewodniczącego komisji jest analogiczna do funkcji przewodniczącego rady. Czy to przewodniczący rady, czy przewodniczący komisji w głosowaniu bierze udział wyłącznie jako radny, któremu przysługuje jeden głos. Za to, że prowadzi obrady jest gratyfikowany co najwyżej wyższą dietą.
Powoływanie się NSA w uzasadnieniu ww. wyroku do zasady samodzielności organizacyjnej j.s.t. należy uznać w tym zakresie za nietrafne. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że rada byłaby uprawniona do wprowadzania w głosowaniach gradacji ważności radnych wg różnych kryteriów np.: wieku, stażu pełnienia funkcji radnego, wykształcenia itd. czego w żaden sposób nie można aprobować.
Nie można pomijać kwestii wypływających z demokratycznej struktury organów samorządowych, polegających na tym, że w skład komisji wchodzą osoby, które reprezentują różne (konkurencyjne) grupy interesów, grupy społeczne, partie polityczne itp. W odniesieniu do komisji rewizyjnej, która ma charakter obligatoryjnej komisji stałej, ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że w jej skład wchodzą przedstawiciele wszystkich klubów funkcjonujących w radzie. Taka regulacja świadczy o trosce ustawodawcy, aby decyzje komisji rewizyjnej miały charakter reprezentatywnych i transparentnych opinii/porozumień wypracowywanych przez członków wywodzących się np. z różnych partii politycznych (w domyśle także tych pozostających w opozycji do organu wykonawczego). Przyznanie przez radę decydującego głosu przewodniczącemu w praktyce burzy tę regulację i sprawia, że dana grupa radnych (stanowiąca większość) może/mogłaby zakłócić zasadę równości wobec prawa. Mało tego, funkcja przewodniczącego komisji rewizyjnej stałaby się funkcją, której nie wypuściłaby „z rąk” rządząca w danej radzie tzw. większość, słusznie obawiająca się nadreprezentatywności opozycji, nieodzwierciedlającej rzeczywistego wyniku wyborów.
Należy również zwrócić uwagę na praktyczną kwestię, która całkowicie podważa logikę zastosowaną w ww. wyrokach sądów administracyjnych, szczególnie w przypadku, że dotyczy ona komisji rewizyjnej rady i może mieć decydujący wpływ na los funkcjonowania organów w konkretnych j.s.t. Na podstawie art. 270 ust. 3 (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, komisja rewizyjna przedstawia organowi stanowiącemu j.s.t. wniosek w sprawie absolutorium dla zarządu, który zgodnie np. z art. 16 ust. 3 u.s.p. powinien przybrać formę pozytywną w sprawie udzielenia lub negatywną, nieudzielenia absolutorium zarządowi. Biorąc pod uwagę, że ustalone w art. 30 u.s.p. zasady nie dokonują różnicowania uchwał w sprawie udzielania absolutorium od nieudzielania absolutorium, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów (art. 30 ust. 1a u.s.p.), samo sformułowanie wniosku ma kluczowe znaczenie, który przypomnijmy „na łonie” komisji również formułuje jej przewodniczący.
Pomijając bardzo nielogiczne (opisane w licznych publikacjach) uregulowania ustalające procedury uchwalania uchwał w sprawie absolutorium dla organów wykonawczych j.s.t. należy podkreślić bardzo poważne konsekwencje jakie wywołuje/może wywołać dla tego organu podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. W tym kontekście, biorąc pod uwagę, że jedynym legalnym autorem wniosku o jego nieudzielenie jest komisja rewizyjna, która formułuje go w głosowaniu większością głosów, zasady jego przyjęcia muszą być jednoznaczne i zgodne z obowiązującym prawem.
Należy przyjąć, że ustawodawca „zdawał sobie sprawę” ze złożoności sytuacji w przypadku braku rozstrzygnięcia w głosowaniu komisji rewizyjnej przyjmującej wniosek w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium dla organu wykonawczego. Próba rozwiązania jej poprzez fakultatywne przyznanie/bądź nie, wolą rady j.s.t. przewodniczącemu komisji głosu rozstrzygającego w przypadku równej liczby głosów za i przeciw oprócz wątpliwości legalności, również nie jest 100% antidotum. Wstrzymanie się przewodniczącego w głosowaniu przenosi nas do punktu wyjścia, tzn. do sytuacji, w której komisja rewizyjna może nie dojść do consensusu w sprawie wniosku dotyczącego absolutorium dla organu wykonawczego.
Reasumując, proponowane w statutach rozwiązanie jest nie tylko wątpliwe prawnie ale i nieskuteczne. Jedynym skutecznym rozwiązaniem jest korekta ustaw samorządowych w zakresie regulacji dotyczących instytucji absolutorium dla organu wykonawczego j.s.t.