Forum Od-nowa: nie tylko janosikowe wymaga zmian

Istnieją duże szanse, że dzięki wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. ziści się długo oczekiwana przez zamożniejsze samorządy zmiana w mechanizmie działania tzw. janosikowego Powstaje jednak pytanie, czy do zmiany redukującej poziom i sposób redystrybucji nie dojrzał już cały system finansów samorządowych?

W artykułach i analizach na temat szkodliwości janosikowego traktuje się je jako jeden z najpoważniejszych problemów w finansowaniu polskiego samorządu. Tymczasem to tylko element wadliwego systemu zasilania wspólnot. Może najbardziej dotkliwy i widoczny, ale stanowiący jedynie fragment źle funkcjonującej całości.

Wpłaty z tytułu janosikowego dostarczają wspólnotom 2,4 mld zł, a więc stanowią niespełna 1,4 % dochodów samorządowych, które ogółem wynoszą 177,4 mld zł (dane z 2012 r.). Zasada funkcjonuje (i od tego wzięła swą nazwę) w prosty sposób: środki od bogatszych samorządów są przekazywane pozostałym wspólnotom, teoretycznie w imię wyrównywania szans wszystkich jednostek.

Realna skala oddziaływania mechanizmu solidarnościowego jest jednak niewielka: nie patrzy się bowiem na cały system finansów samorządowych, który jest na wiele różnych sposobów korygujący. Dotyczy to nie tylko subwencji i dotacji budżetowych, ale nawet podatkowych dochodów własnych wspólnot. W efekcie rozlicznych operacji najmniejsze i najbiedniejsze samorządy stają się bogatsze niż wspólnoty je dofinansowujące.

Aż ok. 75% dochodów samorządowych dotyczy mniej lub bardziej wyraźne wyrównanie. Jest to możliwe, mimo że formalnie rzecz biorąc niemal połowa wpływów (49,1%) to dochody własne. Zamiast jednego prostego mechanizmu, który redukowałby drastyczne różnice pomiędzy wspólnotami, mamy do czynienia z szeregiem mniejszych, nieczytelnych. Zapomina się o nich, a w swojej sumie znaczą dużo więcej niż janosikowe.

Udziały w podatkach

Najważniejszą pozycją w katalogu dochodów własnych wspólnot są udziały w PIT. Dają one 35,4% dochodów własnych, co stanowi 17,4% dochodów ogółem. Ministerstwo Finansów nie przekazuje faktycznych wpływów od indywidualnego podatnika PIT do kasy konkretnego samorządu, ale proporcję ogólnych wpływów z podatku. Oznacza to, że szereg samorządów biernie partycypuje w bogactwie wypracowanym na terenie zamożniejszych lub dynamiczniejszych wspólnot. Skala redystrybucji jest tu wprawdzie niewielka, ale jednak ma miejsce.

Cechy redystrybucyjne mają również udziały w CIT. Dostarczają 7,8% dochodów własnych i 3,8% dochodów ogółem wspólnot. Wielkość środków od firm posiadających oddziały na terenie różnych samorządów przekazywanych do konkretnych wspólnot dzielona jest proporcjonalnie do liczby osób zatrudnionych w tych oddziałach. Daleko temu rozumowaniu do realizmu: nie odzwierciedla ono zróżnicowania efektów ludzkiej pracy.

@page_break@

Subwencje i dotacje

Co więcej, charakter redystrybucyjny ma prawie cała subwencja ogólna (28,6% dochodów ogółem), wynosząca 50,7 mld zł. Części wyrównawcze (8,7 mld zł) spłaszczają dochody podatkowe samorządów i dodatkowo czynią ukłon w stronę gmin o mniejszej gęstości zaludnienia oraz województw o mniejszej liczbie mieszkańców. Obecnie transfery – często wynoszące nawet 80% dochodów – sztucznie utrzymują je przy życiu, stanowiąc rodzaj swoistej „kroplówki”.

Komponenty subwencji (2,2 mld zł) oparte na wpłatach wspólnot, czyli część równoważąca i regionalna przynoszą grupie jednostek samorządu dodatkowe pieniądze. W procesie wyrównania ma też swój znaczący udział subwencja oświatowa (39,1 mld zł).

Również dotacje otrzymywane przez samorządy mają charakter wyrównawczy. Redystrybucja dotyczy tych zadań z zakresu administracji rządowej (16,7 mld zł dotacji), wśród których gros stanowią transfery na świadczenia socjalne finansowane z budżetu państwa (9,5 mld zł dotacji). Pieniądze, jakie otrzymują na ten cel samorządy, rosną proporcjonalnie do liczby biorców takiej pomocy. Ponieważ liczba beneficjentów w gminach jest zróżnicowana w przeliczeniu na mieszkańca, wspólnoty korzystają z tego rozwiązania w różnym stopniu. Dotacje na świadczenia przekazywane są regularnie i w 100-procentowej wysokości, a tym samym na teren samorządów, które je wypłacają, trafiają środki od podatników z całego kraju.

W przypadku większości dotacji na zadania własne (5,7 mld zł) ustalane są szczególne preferencje dla słabszych społecznie i gospodarczo jednostek samorządowych. W niektórych programach dotacyjnych jednostki zamożniejsze nie mogą wręcz liczyć na finansowanie. Tutaj mamy więc również do czynienia z aktem wyrównawczym.

Można więc zaryzykować twierdzenie, że cały system jest skonstruowany tak, aby „duży” płacił na „małych” czy „bogaty” na „biednych”. W teorii ta idea wydaje się słuszna, ale nie motywuje w żaden sposób słabszych podmiotów do rozwoju, działania. Wszystko dostaną od państwa lub innych samorządów. Jest to źle pojmowana i przerysowana zasada równości. Z takiego myślenia zrodził się potem bunt większych jednostek (np. Mazowsza) oraz poczucie nieuczciwości systemu.

Problem redystrybucji dotyczy każdego elementu systemu finansów samorządowych. Działania wyrównawcze są wszechobecne, wielokrotne i nakładają się na siebie. A dysproporcje w poziomie dochodów własnych mają swoją przyczynę w fakcie, iż w znikomym stopniu dokładają się podatkowo do swoich samorządów gospodarstwa rolne. 1,3 mln dorosłych osób jest praktycznie poza systemem. To efekt utrzymywania przywilejów dla poszczególnych grup społecznych.

Wynikające z wyroku TK zmiany w systemie wpłat to za mało. Trzeba przejść do konkretniejszego namysłu nad całym systemem finansowym samorządów i kierunkiem jego zmiany, także w obrębie podatków. Dobrze się stało, że sprawa janosikowego w ogóle dyskusję uruchomiła. Gdyby jednak zostały lepiej skonstruowane i dobrane dochody podatkowe, potrzeby wyrównawcze samorządów nie były tak znaczące.

(Forum Od-nowa)