Dyskusję nad systemem prawa wyborczego utrudnia przewrażliwienie powstałe na bazie fatalnych doświadczeń z okresu tzw. realnego socjalizmu, w którym angażowano setki tysięcy osób do legitymizacji organów władzy i administracji publicznej w rzeczywistości sprawujących swoje funkcje z nadania przewodniej siły jaką była PZPR. Z takiej perspektywy rozwiązania, które proponował ustawodawca w ordynacjach wyborczych po 1990 r. musiały budzić podejrzliwość. Prawdopodobnie wówczas powstał realizowany do dzisiaj zamysł, aby w proces wyborczy zaangażować autorytet niezawisłych sędziów sądów powszechnych.

Aby dyskusji na temat reformy prawa wyborczego nadać właściwy kierunek nie można jej ograniczyć do postulatów zmian w Kodeksie wyborczym. Kodeks wyborczy nie powinien być nawet punktem wyjścia w dyskusji, by nie zagubić jej sensu. Trzeba przeanalizować cały system wyborczy, który zachował wiele naleciałości ze wspomnianego wyżej okresu, gdy jedynie „słuszni” kandydaci uzyskiwali 100 procentowe poparcie przy stuprocentowej frekwencji.

Chociażby wprowadzanie na siłę mechanizmów w celu uzyskania maksymalnej frekwencji nie uwzględniając faktu, że oferta przedstawiona przez klasę polityczną na kartach wyborczych w całości może być nieakceptowana przez wyborcę – brak możliwości wstrzymania się od głosu, głosowania na listę bez konieczności wskazania nazwiska kandydata czy absolutnie niezrozumiała praktyka konspiracyjnego liczenia głosów – wbrew zasadzie, że najlepszym strażnikiem uczciwości jest jawność.

Spór co do jakości prawa wyborczego i konieczności jego zmiany został ostatecznie rozstrzygnięty i potwierdzony po perturbacjach, które wystąpiły w trakcie wyborów samorządowych zarządzonych na dzień 16 listopada 2014 r. zakończonych dymisją członków PKW.

Przepisy – ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy [Kw] (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.), zawierające ponad 500 rozbudowanych artykułów z licznymi odesłaniami, uzupełnione ponad 20 uchwałami Państwowej Komisji Wyborczej [PKW] i kilkunastoma rozporządzeniami wydanymi przez centralne organy administracji rządowej – tworzą absolutnie nieczytelny, trudny do percepcyjnego ogarnięcia nawet dla prawników system norm prawnych. Paradoksalnie, w tak skonstruowanej praktycznie gałęzi prawa – Prawa wyborczego – przyjęto utopijne założenie, że wybory zorganizują, przeprowadzą oraz ustalą wyniki komisje wyborcze, czyli przypadkowo dobrane osoby (tzw. niezależny czynnik obywatelski) bez przygotowania prawniczego lub administracyjnego. Kodeks nie wspomina nawet o obowiązku ukończenia przez nich jakiegokolwiek szkolenia.

Nie można się zgodzić z opinią, iż skala zaistniałych nieprawidłowości nie ma precedensu. Po prostu tym razem stały się one bardziej zauważalne i zostały nagłośnione w mediach tylko dlatego, że miały bezpośredni wpływ na termin ogłoszenia wyników. Same wyniki również budzą wiele kontrowersji, chociażby duża liczba głosów nieważnych. Nie ulega wątpliwości, że efekt pracy autorów prawa wyborczego, którzy stworzyli obecny system procedur (w wielu przypadkach bardzo precyzyjnych dlatego niedoskonałych) miał wpływ na wynik wyborów (odbiegający od profesjonalnie przeprowadzonych sondaży). I tylko dlatego, że nie sposób udowodnić, że zostały stworzone w celu osiągnięcia z góry określonego wyniku wyborczego nie można mówić o ich sfałszowaniu.

Pracownicy samorządowi od ponad 20 lat, na bieżąco monitują do PKW i Krajowego Biura Wyborczego [KBW] uwagi i postulaty wytykając, że prawo wyborcze zawiera nie tylko błędy, ale stwarza procedury lub wymogi w wielu przypadkach niewykonalne. Gdyby samorządy ograniczały się li tylko do zapewnienia, zgodnie z art. 156 Kodeksu wyborczego, obsługi i techniczno-materialnych warunków pracy komisji wyborczych nieprawidłowości tych byłoby zdecydowanie więcej. Skrajna teza, którą wcale nietrudno udowodnić brzmi, że wyborów – zgodnie z obowiązującymi przepisami – przeprowadzić po prostu się nie da.

PKW, KBW i w ślad za nimi delegatury KBW „są/były bardzo odporne” na zgłaszane uwagi i postulaty, zaś system np. likwidacji dokumentacji wyborczej czy rozstrzygania protestów wyborczych nie sprzyja weryfikacji przepisów lecz przyczynia się do tuszowania faktu istnienia mankamentów procedury wyborczej.

Przypadki, które wydarzyły się przy okazji ostatnich wyborów oraz rosnąca świadomość komitetów wyborczych, kandydatów, samych wyborców czy nawet mediów (które potrafiły zauważyć nieco więcej niż incydenty typu zgubienie pieczęci przez okw, czy pijany członek komisji) miejmy nadzieję, zapoczątkują proces zmian zmierzających przede wszystkim w kierunku upraszczania procedur dotyczących zarówno kandydowania (zgłaszania kandydatów, warunków prowadzenia kampanii wyborczej), organizacji wyborów, głosowania jak i ustalania wyników.

Na pytanie co trzeba zmienić, aby wyeliminować ryzyko powtórzenia się sytuacji z ostatnich wyborów odpowiedź jest bardzo prosta. Wszystko!

Prawo wyborcze należy znowelizować w bardzo szerokim zakresie przy założeniu z góry przyjętych zasad:
1. Zmienić zasady ustalania terminu końca i początku kadencji. Należy rozważyć, aby zarówno początek kadencji jak i jej koniec nie były uzależnione od terminu wyborów i ogłoszenia ich wyników. Kadencja powinna rozpoczynać się i kończyć w terminie z góry określonym, nie kolidującym z funkcjonowaniem wybieranego organu. Np. termin wyboru organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.] oraz organu wykonawczego gminy [wójt] powinien być ustalony na dzień przypadający na kilka miesięcy przed zakończeniem bieżącej i przed rozpoczęciem się nowej kadencji. Cóż stoi na przeszkodzie, aby wybory do organów j.s.t. przeprowadzić w maju a objęcie funkcji następowało np. 1 września. Okres pomiędzy wyborami a objęciem funkcji byłby wykorzystany na załatwienie osobistych spraw wybranych kandydatów, zakończenie działań przez osoby, które nie zostały wybrane na kolejną kadencję, wyjaśnienie wątpliwości np. rozstrzygnięcie protestów czy wyeliminowanie presji czasu przy ustalaniu wyników wyborów. Procedura taka umożliwiłaby „spokojne” przekazanie funkcji.

Przepisy Kodeksu wyborczego, dotyczące zarządzania wyborów powszechnych oraz ustalania tzw. kalendarza wyborczego, wymagają nowelizacji w kierunku ich uniwersalizacji. Jeśli Kodeks wyborczy się nie zmieni, najbliższe wybory samorządowe w 2018 r. zostaną zarządzone na dzień 11 listopada tj. w Święto Niepodległości. Kalendarz wyborczy, który tak naprawdę tylko materializuje postanowienia ustawy, powinien być ogłaszany nie w formie aktu prawnego ale w formie komunikatu np. Krajowego Biura wyborczego. Przy czym wyznaczenie dat granicznych wykonania określonych czynności związanych z organizacją wyborów powinno uwzględniać ustawowe zasady wyznaczenia terminów (art. 9 Kw).

Z kolei zasady ogłaszania wyników głosowania są zbiorem absolutnie nieprzemyślanych, nieadekwatnych do potrzeb rozwiązań. Ogłaszanie przez PKW w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej zbiorczych wyników wyborów do rad, sejmików oraz wyborów na wójta na obszarze kraju jest absolutnym nieporozumieniem. Wyniki wyborów samorządowych powinny być ogłaszane odpowiednio przez wojewódzką/powiatową komisję wyborczą co najwyżej w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

2. System wyborczy a polityczna struktura wybieranych organów. Praktyka pokazuje, że wybór radnych gminy w okręgach jednomandatowych – przy wyborze wójta w wyborach bezpośrednich – może prowadzić do stworzenia destrukcyjnej struktury politycznej organów gminy. Zapis wprowadzający wymóg, że kandydata na wójta może zgłosić komitet wyborczy, który zarejestrował listy kandydatów na radnych w co najmniej połowie okręgów wyborczych w danej gminie nie rozwiązuje a nawet nie łagodzi tej sytuacji.

Podział gminy na okręgi wyborcze ma sens wyłącznie wtedy, gdy okręg tworzy wyodrębniony, jednolity obszar ze względu na strukturę osadniczą lub/i urbanistyczną. Okręgi wyborcze, których granice całkowicie przypadkowo (tylko po to, by zachować normę przedstawicielską) przebiegają w „poprzek” czy „wzdłuż” ulic, czy wręcz przecinają domy na pół nie spełniają żadnej logicznej funkcji. Wybory samorządowe pokazały, że w gminach wiejskich, wybory w okręgach jednomandatowych okazały się absolutnym nieporozumieniem.

Analogicznie, w wyborach do rady powiatu powinien istnieć zakaz tworzenia okręgów, w skład których wchodziłoby kilka gmin, zaś w wyborach do sejmików wojewódzkich – zakaz tworzenia okręgów, w skład których wchodziłoby kilka powiatów.

3. Uprościć czynność głosowania. Akt głosowania przez wyborcę powinien polegać na wykonaniu czynności, z którymi poradzi sobie samodzielnie każdy uprawniony do głosowania. Praktyka pokazała, że zasada odbywania wyborów do organów wszystkich trzech szczebli j.s.t. w jednym terminie się nie sprawdza. Epatowanie wyborców informacjami dotyczącymi:
1) np. okręgów i ich różnych numerów dla każdej j.s.t.;
2) obwodów głosowania, ich numerów i siedzib;
3) olbrzymiej masy kandydatów, numerów list, pozycji na liście;
4) sposobu/ów głosowania, w tym dodatkowo komplikowanie tych informacji definiowaniem tzw. głosów nieważnych, kart nieważnych itp.
- powoduje, że wyborcy zaczynają się obawiać aktu wyborczego i rezygnują z udziału w głosowaniu podając nieprawdziwe uzasadnienie (np. brak czasu, że nie interesują się polityką, nie mają na kogo głosować itp.).

W ostatnich wyborach, w gminach, w których obwód głosowania obejmował kilka okręgów wyborczych do rady gminy nie było dobrego (czytelnego) sposobu poinformowania głosujących. Wyborcy, sąsiedzi, którzy przypadkowo spotkali się w lokalu wyborczym nie mogli zrozumieć dlaczego na ich listach są różni kandydaci.

Sam akt głosowania również wzbudza wiele kontrowersji. Należy zatem rozważyć zmianę dyspozycji zawartej w Kodeksie wyborczym, że wyborca głosuje „poprzez postawienie znaku „x”…” na określenie „poprzez postawienie (jakiegokolwiek) znaku …”.

Ponadto, wyborca powinien mieć prawo oddania głosu na listę, bez wskazania konkretnego kandydata, jak również okazać na karcie do głosowania dezaprobatę wszystkim kandydatom. Ta kategoria upoważnionych do głosowania – niezdecydowanych, podwyższa skalę absencji, która na pewno nie może być oceniana jako zła postawa obywatelska a także zwiększa liczbę głosów nieważnych.@page_break@

4. Udział w wyborach to obowiązek obywatelski. Udział w głosowaniu powinien być rekomendowany nie tylko jako uprawnienie obywatelskie ale i obowiązek tzn. że udział w głosowaniu może być obwarowany spełnieniem określonych warunków przez wyborcę np. dodarcie do lokalu wyborczego o określonej porze, z określonym dokumentem, złożenia wcześniej deklaracji o zamiarze głosowania itp.

Wyborca niepełnosprawny musi się liczyć z tym, że nie wszystkie bariery utrudniające mu oddanie głosu zostaną na tyle wyeliminowane, aby mógł samodzielnie głosować.
Z kolei wyborca przebywający poza miejscem zamieszkania powinien się liczyć z faktem, że jeżeli nie dopełni określonych czynności w określonym terminie nie będzie mógł głosować. Terminy np. na dopisanie do spisu wyborców powinny mieć charakter nieprzekraczalnych. Należy również zaniechać organizacji obwodów do głosowania na statkach morskich i za granicą.

5. Racjonalny poziom informatyzacji czynności wyborczych. Wbrew poglądom wyrażanym przez przedstawicieli firm informatycznych nie jest możliwa, a wątpliwie potrzebna a nawet szkodliwa jest pełna informatyzacja procesu wyborczego. Fizyczne, ręczne spisanie odpowiednio wcześniej przygotowanego protokołu z głosowania (np. z nazwiskami kandydatów, siedzibą komisji) trwa ok. 5-8 minut i komputeryzowanie tej czynności na poziomie komisji obwodowej [okw] nie ma absolutnie najmniejszego sensu. Pomijam wysiłek finansowy i organizacyjny, jaki należy ponieść, aby zapewnić obsługę informatyczną każdej okw. Obsługę informatyczną łącznie z transmisją danych przez internet należy ograniczyć do poziomu co najwyżej Gminy, tzn. protokół sporządzony ręcznie przez okw, upubliczniony tradycyjnie na lokalu wyborczym byłby wpisywany do systemu informatycznego np. w urzędzie gminy.
Według dość powszechnie znanego prawa Murphy'ego ”komputer ułatwi wykonanie pracy, której bez komputera w ogóle by nie było”.

6. Głosowanie jednodniowe. Należy ostatecznie zarzucić pomysł głosowania w ciągu dwóch dni.

7. Uporządkowanie definicji używanych w prawie wyborczym. Należy uporządkować i wyeliminować z Prawa wyborczego definicje, które stały się nieaktualne np. zakład opieki zdrowotnej, dom pomocy społecznej, czy nieprecyzyjne określenie stałego zamieszkania, wyborca niepełnosprawny, siedziba komisji wyborczej itd.

8. Obwody głosowania. Znieść wprowadzoną z absolutnie niezrozumiałych powodów zasadę stałości podziału gminy na obwody głosowania.

9. Okręgi wyborcze. Ograniczyć zasadę niezmienności podziału na okręgi wyborcze. Zgodnie z tą zasadą Sejm sam sobie zamknął prawo zmiany podziału kraju na okręgi wyborcze w wyborach do Sejmu czy w wyborach co parlamentu Europejskiego! (art. 203 Kw)

10. Karta wyborcza. Określenie formy graficznej karty do głosowania powinno pozostawać w kompetencji organu wyborczego na poziomie co najwyżej wojewódzkim.
Karty do głosowania nie powinny być drukowane w formie broszur.

Znieść obowiązek stemplowania kart przez okw i wprowadzić inne rozwiązanie umożliwiające kontrolę liczby wydanych kart przez komisję np. karty „wyrywane” z bloku kart, naklejanie hologramu itp.

11. Obwodowe komisje wyborcze. Zmienić zasady powoływania i funkcjonowania komisji obwodowych:
1) wprowadzić dwa rodzaje obwodowych komisji wyborczych:
a) komisje, które przeprowadzają głosowanie i po jego zakończeniu rozliczają niewykorzystane karty do głosowania oraz spis wyborców (ustalając liczbę podpisów tzn. liczbę kart wydanych),
b) komisje, które będą rozpocznać pracę po zakończeniu głosowania i ustalania wyniki głosowania na podstawie kart wyjętych z urny.

Obecnie, zmęczenie członków komisji wielogodzinną pracą przy przeprowadzaniu głosowania (przygotowanie lokalu, przeliczenie, ostemplowanie i wydawanie kart) nie daje gwarancji prawidłowego wykonania czynności związanych z ustaleniem wyników i sporządzeniem odpowiedniej dokumentacji.

System dwóch komisji stworzy samoistny, wzajemny mechanizm dyscyplinujący i kontrolny prawidłowości przeprowadzenia głosowania.

2) w skład okw powinny wchodzić osoby z co najmniej średnim wykształceniem, które odbędą odpowiednie szkolenie zakończone:
a) egzaminem,
b) ślubowaniem,
c) podpisaniem oświadczenia o świadomości o odpowiedzialności karnej w przypadku naruszenia przepisów prawa wyborczego.
Można wprowadzić poziomy szkoleń albo/i egzaminów, które uprawniałyby do pełnienia funkcji w komisji: przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego lub tylko członka komisji;
3) członkostwo w komisjach powinno mieć charakter stały – kadencyjny (analogicznie jak w przypadku ławników sądowych);
4) wprowadzić instytucję rezerwowego członka komisji;
5) należy znieść ograniczenie zgłaszania kandydatów do komisji wyborczych wyłącznie przez pełnomocników wyborczych;
6) należy rozważyć powoływanie mobilnych (obwodowych) komisji wyborczych, które zajmowałyby się wyborami w zakresie głosowania korespondencyjnego, przez pełnomocnika oraz organizowałyby głosowanie dla osób chorych, do których komisja taka (albo jej przedstawiciele) mogłaby dotrzeć z kartami do głosowania i z urną wyborczą. Komisja, oczywiście po spełnieniu odpowiednich warunków mogłaby obsługiwać tzw. obwody odrębne (np. jedna komisja mogłaby zbierać głosy w małych szpitalach, domach pomocy społecznej bez konieczności dyżurowania przez kilkanaście godzin w placówce, w której głosuje kilka czy nawet kilkadziesiąt osób);
7) znieść całkowicie irracjonalny zakaz udzielania pomocy przez członków okw wyborcom niepełnosprawnym, na ich wyraźną prośbę;
8) wynagrodzenie członków komisji nie może mieć charakteru „znikającej diety” tzn. członkom komisji nie można przyznawać prawa do diety, która jest obniżana stosownie do absencji w posiedzeniach komisji. To nie teleturniej „Gra o milion”.

12. Zasada jawności wszystkich czynności wyborczych. Znieść zasadę konspiracyjnego liczenia głosowania i ustalania wyników głosowania. Tzn. każdy obywatel ma status męża zaufania.

13. Głosowanie przy pomocy nakładek Braille’a. Zmienić zasady głosowania osób niewidomych i niedowidzących. Obecnie korzystanie z nakładek na karty sporządzonych w alfabecie Braille’a obciąża cały system wyborczy. Ponoszone koszty w wysokości kilku milionów złotych w skali kraju są nieadekwatne biorąc pod uwagę, że np. w wyborach do Parlamentu Europejskiego skorzystało z nich 257 wyborców. Wiele osób szczególnie niedowidzących po prostu nie używa alfabetu Braille’a.

14. Głosowanie korespondencyjne - wyjątek od reguły. Głosowanie korespondencyjne należy ograniczyć do osób niepełnosprawnych (chorych), przy czym z uwagi na skomplikowaną i długotrwałą procedurę oraz jej wyjątkowość/sporadyczność, głosowanie korespondencyjne powinna przeprowadzać powoływana, odrębna komisja/e np. z siedzibą w Urzędzie Gminy.

15. Podział zadań pomiędzy organy wyborcze i nadzór. Podział kompetencji pomiędzy organy wyborcze według ich rodzaju:
1) organy administracji (specjalnej) – biura wyborcze zajmujące się organizacją wyborów od strony administracyjno-organizacyjnej (krajowe biuro wyborcze i wyłącznie jego wojewódzkie delegatury);
2) komisje wyborcze (obwodowe, gminne, powiatowe i wojewódzkie). Rezygnacja z powoływania Państwowej Komisji Wyborczej;
3) urzędy j.s.t.
Należy rozstrzygnąć, czy zrezygnować z powoływania przez szefa j.s.t. tzw. pełnomocnika wyborczego czy wprowadzić jego obligatoryjność i wyposażyć w odpowiednie, samodzielne kompetencje.

Kompetencje pozostawione w zakresie zadań komisji wyborczych, w tym szczególnie komisji obwodowych powinny uwzględniać nie tyle społeczny (wynagrodzenie w formie diety) lecz obywatelski charakter ich członków.

Nadzór na poszczególnymi organami wyborczymi wraz z obowiązkiem interpretacji przepisów prawa wyborczego powinien zostać przekazany do sądów powszechnych odpowiednich szczebli. Sędziowie powinni zostać wyłączeni z udziału w procesie wyborczym (z członkostwa w komisjach wyborczych), aby nie zakłócać obiektywizmu przy rozstrzyganiu przez sądy protestów wyborczych.

Organa wyborcze powinny być zwolnione z wykonywania zadań, które nie mają związku sensu stricte z przeprowadzeniem wyborów. Należy zrezygnować z obowiązku ustalania przez okw i podawania do publicznej wiadomości informacji o frekwencji wyborczej w dniu głosowania, z podawania przez PKW tzw. cząstkowych, nieoficjalnych, jak pokazała praktyka całkowicie niemiarodajnych wyników wyborów itd. Czynności te pozostawić należy instytucjom sondażowym, mediom itp.

16. Eliminacja przepisów, które nie są do wyegzekwowania. Znieść tzw. ciszę wyborczą jak również zakaz prowadzenia kampanii wyborczej przed zarządzeniem wyborów.
Znieść limity wydatków ponoszonych przez komitety wyborcze na kampanię wyborczą i obowiązek ich rozliczania.

17. Finansowanie wyborów jako zadania zleconego. Wprowadzić system udzielania dotacji z budżetu państwa dla j.s.t. na pokrycie wydatków związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów według kryterium liczby mieszkańców ewentualnie liczby wyborców oraz znieść obowiązek ich rozliczania. Kosztów poniesionych przez j.s.t. na organizację wyborów nie można wyodrębnić. Aktualny system jest absolutnie nieczytelny i nie uwzględnia mechanizmów racjonalizujących wydatki na organizację wyborów.

18. Zgłaszanie kandydatów. Zrezygnować z nadawania jednolitych numerów poszczególnym listom kandydatów na poziomie kraju, województwa, powiatu na rzecz ustalania kolejności list na kartach do głosowania.

Znieść zasadę dopuszczania zgłaszania podwójnej liczby kandydatów w stosunku do liczby mandatów w danym okręgu wyborczym.

Wprowadzić zasadę trwałości zarejestrowanego zgłoszenia listy i kandydatów (może z wyjątkiem śmierci kandydata) ustalając reguły odpowiedniego zaliczenia bądź nie oddanych głosów na kandydata, którego kandydatura z jakichś względów jest nieaktualna.

* * *
Przestawione wyżej wnioski dotyczące prawa wyborczego oczywiście nie wyczerpują wielości postulatów dotyczących szczegółowych niedoskonałości Kodeksu wyborczego. Pozwalają jednak uzmysłowić jak dalece niedoskonałe są rozwiązania zawarte w Kodeksie wyborczym.