Czy mieszkańcy wielkich miast potrzebują jednostek pomocniczych?

Marta Lackowska przedstawiła funkcjonowanie jednostek pomocniczych w największych miastach Polski z punktu widzenia mieszkańców. Celem rozważań jest sprawdzenie, czy obecnie działające struktury osiedlowe ożywiają lokalną demokrację, a tym samym, czy spełniają i są w stanie spełniać zadania przed nimi stawiane.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.
 

 

Przeglądając polską literaturę przedmiotu, trudno się oprzeć wrażeniu, że decentralizacja wewnątrzgminna stanowi dość marginalny temat, szczególnie w odniesieniu do jednostek miejskich. Tymczasem mogłoby się wydawać, że to właśnie w wielkich miastach potrzeba mniejszych pól odniesienia jest większa. Jednym z głównych argumentów na rzecz intragminnej decentralizacji jest wszak kwestia optymalnej wielkości jednostki gminnej, którą badania zwykle określają na poziomie 20.000–40.000 mieszkańców[1]).

Duże miasta znacznie przekraczają tę wartość, co utrudnia zachowanie bliskości między społecznością i władzą samorządową, może też prowadzić do nieefektywnego wykonywania wielu zadań, które de facto nie obejmują swoim zasięgiem całego obszaru miasta. Jednostki pomocnicze mogą pełnić funkcje zapobiegające obu tym zjawiskom, jednak w praktyce polskiego zarządzania miejskiego okazują się strukturami mało znaczącymi zarówno pod względem przypisanych im zadań, sygnowanych środków, jak i zainteresowania mieszkańców mierzonego choćby frekwencją wyborczą. Wychodząc od tych obserwacji, w artykule stawiam pytanie o stosunek mieszkańców do jednostek pomocniczych – czy jest to dla nich ważny poziom identyfikacji terytorialnej? Czy wiedzą o istnieniu na tym szczeblu struktur samorządowych?


Wreszcie, jak postrzegają ich funkcjonowanie? Odpowiedź na te pytania pozwoli ustosunkować się do głównego założenia dyskusji o decentralizacji wewnątrzmiejskiej, mianowicie przekonania, że jest to narzędzie mogące ożywić demokrację lokalną i zwiększyć wymiar obywatelski miejskiego współzarządzania.

1. Podstawy teoretyczne i kontekst badania

Reformy polegające na tworzeniu mniejszych jednostek wewnątrz miasta i przekazywaniu im odpowiedzialności za wykonywanie zadań samorządowych są często spotykane w krajach europejskich[2]. W miastach – w przeciwieństwie do terenów wiejskich – jest to zwykle działanie nowe, niezakorzenione w tradycji samorządowej, stąd dużo częściej mamy tam do czynienia z poszukiwaniem oryginalnych rozwiązań w tym zakresie. Dyskusje na temat decentralizacji wewnątrzmiejskiej pojawiają się zwykle jako element szerszego nurtu debat o potrzebie reform w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego. Miejskim jednostkom pomocniczym[3] przypisuje się najczęściej dwie podstawowe funkcje: zwiększenie uspołecznienia zarządzania i usprawnienie wykonywania zadań publicznych, przy czym głównym celem eksperymentu miejskiej decentralizacji jest bezdyskusyjnie ta pierwsza rola, czyli ożywienie demokracji lokalnej.


Oba argumenty odnoszą się do zasady subsydiarności[4] i do dyskusji nad optymalnym rozmiarem jednostki samorządowej[5]. W artykule zamieszczonym w niniejszym numerze „Samorządu Terytorialnego” Paweł Swianiewicz[6] wyróżnia i omawia cztery role jednostek pomocniczych. W moim tekście przywołam główne założenia związane tylko z jedną, demokratyczną funkcją, podstawową dla dalszych rozważań.


Wymiar demokratyczny (obywatelski) kładzie nacisk na pobudzanie aktywności społeczności lokalnych i wzrost poziomu partycypacji w zarządzaniu miejskim[7]. Poziom osiedla ma stanowić łącznik między miejskimi strukturami samorządowymi a mieszkańcami i ich grupami. Zmniejszenie dystansu obywateli do władzy samorządowej (poprzez przybliżenie terytorium do optymalnej wielkości) powinno, po pierwsze, zachęcać mieszkańców do udziału w życiu publicznym i współzarządzaniu oraz, po drugie, sprzyjać wykorzystaniu wiedzy lokalnej w zarządzaniu publicznym (poprzez łatwiejsze komunikowanie potrzeb lokalnych strukturom władzy).

W pierwszym założeniu samorząd osiedlowy jest traktowany – analogicznie do gminnego – jak szkoła podstawowa demokracji i postaw obywatelskich. Zaangażowanie w działania na rzecz najmniejszej ojczyzny powinno pomóc w wykształceniu społeczeństwa obywatelskiego, gotowego do angażowania się w sprawy publiczne na wyższych szczeblach. W drugim nurcie znajdujemy także nadzieję na poprawę jakości demokracji lokalnej poprzez zbliżenie decyzji do mieszkańców, a w rezultacie zwiększenie odpowiedzialności władz samorządowych przed mieszkańcami. Co więcej, można zakładać (analogicznie jak w przypadku reform na szczeblu gminnym), że społeczności poszczególnych osiedli wykazują większą homogeniczność niż społeczność całego miasta, mają zatem bardziej jednorodne preferencje wiążące się z wieloma zadaniami wykonywanymi na poziomie samorządowym. Jeśli więc przekażemy formułowanie polityk w zakresie niektórych usług na poziom osiedlowy, zwiększymy szansę sformułowania programów lepiej odpowiadających potrzebom mieszkańców.


Argumentacja ekonomiczna[8] także odwołuje się do kwestii społeczno-demokratycznych. Traktując mieszkańców raczej jak klientów niż interesariuszy, nie odwołuje się wprawdzie bezpośrednio do wpływu decentralizacji na ich aktywność, podkreśla jednak istotność społeczności lokalnej w debacie nad decentralizacją w mieście (jest ona przecież odbiorcą i ewaluatorem usług miejskich).


W nawiązaniu do argumentów uzasadniających decentralizację wewnątrzmiejską, można naszkicować zestaw funkcji, które mogą pełnić jednostki pomocnicze.

Herold – w tym przypadku jednostka pomocnicza odgrywa rolę posłańca informującego mieszkańców o polityce ratusza (por. przekaźnik „w dół”[9]). Podejście podkreśla pomocniczy wobec samorządu szczebla miejskiego charakter osiedli, które funkcjonują jako element struktury urzędu miasta (narzędzie polityki informacyjnej). Rola ta była najbardziej powszechna przed rokiem 1990[10] – działacze samorządów osiedlowych byli postrzegani w większym stopniu jako element władzy, a w mniejszym jako reprezentant społeczności lokalnej. Można oczekiwać, że współcześnie to postrzeganie zmieniło się, zwłaszcza w tych miastach, w których jednostki pomocnicze są tworzone w wyniku oddolnej inicjatywy zainteresowanych mieszkańców.
Reprezentant – ta rola zakłada przepływ informacji w przeciwną stronę niż w przypadku herolda.

To jednostka pomocnicza przekazuje ratuszowi opinie mieszkańców[11]. Istnieje kilka wariantów tej roli:
1) opiniodawca (konsultant) – rady osiedlowe stanowią podmiot (czasem jedyny), z którym miasto przeprowadza konsultuje społeczne; pomagają zatem władzy lepiej poznać oczekiwania mieszkańców;
2) lobbysta – działacze jednostek pomocniczych z własnej inicjatywy lub pod naciskiem mieszkańców domagają się dla osiedla jakichś działań od władz miasta (np. inwestycji czy poprawy dostępności do usług);
3) współdecydent – radni osiedlowi podejmują faktycznie wiążące dla władz miasta decyzje o wyborze inwestycji czy remontów lokalnych, biorą udział w komisjach przetargowych lub komisjach wybierających dyrektorów placówek miejskich działających na terenie osiedla.


Figurant – właściwie w odniesieniu do każdej z odsłon roli reprezentanta możliwe jest tylko pozorne pełnienie danej funkcji przez struktury osiedlowe. Jeśli miasto traktuje jednostki pomocnicze jako formalną i niekłopotliwą realizację modnego ostatnio zarządzania partycypacyjnego, to można mówić o radach osiedli stających się listkiem figowym przysłaniającym de facto niskie uspołecznienie zarządzania miejskiego. Przykładami takich sytuacji jest niebranie pod uwagę wyników konsultacji, nieodpowiadanie na lobbing rad osiedlowych czy wreszcie traktowanie ich jako figuranta w procesie współdecydowania.
Minisamorząd – sytuacja taka występuje, jeśli jednostkom pomocniczym przekazano odpowiedzialność za wykonywanie niektórych zadań samorządu gminnego. Nie tylko podejmują szczegółowe decyzje, ale także organizują prace w tym zakresie.


Animator aktywności lokalnej – w tym przypadku głównym zadaniem samorządu jednostek pomocniczych jest kreowanie lub wspomaganie aktywności kulturalnej, sportowej czy edukacyjnej w osiedlu. Wyróżnia się przy tym dwa warianty:
1) organizator – rada osiedla organizuje działanie, np. festyn lub osiedlowe zawody sportowe;
2) katalizator – radni osiedlowi nie tyle sami wymyślają i organizują działania, co raczej pomagają w realizacji pomysłów zgłaszanych im np. przez lokalne organizacje społeczne czy grupy mieszkańców.

1.1. Ścieżka kariery politycznej
W tym ujęciu w centrum uwagi znajduje się nie rola, jaką samorządy jednostek pomocniczych odgrywają w stosunku do społeczności lokalnej, ale ich znaczenie dla samych działaczy i dla całej polityki miejskiej (rola ta jest najmniej związana z tematem artykułu, stąd nie pojawi się w dalszej części rozważań). Mowa o dwóch sytuacjach:
1. Rada osiedla stanowi inkubator (szczebel w karierze wstępującej), czyli pierwszy etap kariery politycznej mający w przyszłości ułatwić staranie o stanowisko we władzach miejskich czy regionalnych. Danny Burns, Robin Hambleton i Paul Hoggett[12] zwracają uwagę na pozytywną rolę osiedli jako „miejsca szkolenia kadr dla samorządów”. Jeśli rady osiedlowe są traktowane w ten sposób także przez ugrupowania sprawujące władzę w mieście, to można mówić o jednostkach pomocniczych jako o kuźni kadr[13].
2. Rada osiedla staje się respiratorem (szczeblem w karierze zstępującej), jeśli politycy miejscy traktują ją jako swego rodzaju „przechowalnię”, np. po przegranych wyborach do rady miasta. Może wówczas dojść do prowadzenia z poziomu jednostek pomocniczych działań politycznych skierowanych przeciwko ugrupowaniom rządzącym w mieście.

@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.




Z powyższej propozycji porządkującej potencjalne role jednostek pomocniczych wyłania się dualny charakter ich funkcji. Z jednej strony stanowią one struktury pomocnicze wobec samorządowego aparatu miejskiego (rola herolda, minisamorządu, szczebla kariery), z drugiej jednak są traktowane jako oddolna emanacja społeczności lokalnej (rola reprezentanta, animatora). Jak zauważają Piotr Matczak i Michał Kotnarowski[14] „rzeczywiste działanie jednostek pomocniczych sytuuje je blisko obywateli jako ich reprezentację wobec władzy (gminy). De iure stanowią część składową władzy publicznej, de facto zaś (...) formę reprezentacji i samoorganizacji obywateli”. O tej dychotomicznej naturze jednostek pomocniczych często wspominali respondenci, wskazując na problemy wynikające z rozdźwięku oczekiwań, jakie wiążą z „odgórną” i „oddolną” perspektywą. Uwzględniając obie (nie zawsze komplementarne) funkcje, trzeba przyznać, że wachlarz potencjalnych ról jednostek pomocniczych jest okazały. Warto sprawdzić, jak wygląda realizacja tych zadań, przede wszystkim z perspektywy podstawowych odbiorców działań jednostek pomocniczych.


2. Metodyka badania
Rozważania nad relacją mieszkańców wobec struktur osiedlowych są uporządkowane wokół dwóch hipotez.

Hipoteza pierwsza stanowi, że słabość jednostek pomocniczych w systemie zarządzania wielkimi miastami wynika m.in. z niskiego zainteresowania mieszkańców tymi strukturami. Literatura przedmiotu[15] wskazuje marginalny charakter jednostek pomocniczych w zarządzaniu miejskim. Przejawia się on w różnych warstwach, m.in.: a) słabości finansowej (zwykle osiedlom jest przekazywane mniej niż 1% wydatków budżetowych miasta) i b) kompetencyjnej (nie przekazuje się im ważnych zadań, nie pełnią one funkcji minisamorządu), c) braku uwzględnienia w strategii rozwoju miast i wreszcie d) niskim zainteresowaniem mieszkańców tymi strukturami (frekwencja w wyborach do rad osiedlowych na poziomie miast rzadko przekracza 10%)[16]. Można więc zakładać, że inne przejawy zainteresowania osiedlami są równie znikome jak frekwencja i w związku z tym nie przyczyniają się do umocnienia pozycji rad osiedlowych w zarządzaniu miejskim.


Hipoteza druga stanowi, że poziom identyfikacji, wiedzy i intensywność relacji ze strukturą osiedlową zależy od wielkości i położenia osiedla. Podążając za argumentami dotyczącymi optymalnej wielkości samorządu, można założyć, że rady osiedlowe inaczej funkcjonują w osiedlach największych (odpowiadających raczej gminie średniej wielkości), a inaczej w małych, gdzie dystans do struktury osiedlowej jest rzeczywiście bardzo niewielki. Rozwijając tę linię rozumowania, można też przyjąć, że istnieje zróżnicowanie zależne od położenia osiedla w mieście (centralne–peryferyjne) i jego charakteru (wyróżniając choćby wielkie blokowiska o specyficznych cechach). Weryfikacji tej hipotezy posłużył operacyjny podział badanych osiedli według wielkości (małe do 8000 mieszkańców, średnie 8000–20.000 i duże powyżej 20.000) oraz w zależności od położenia i cech obszaru (centralne, peryferyjne i blokowiska).


Rozważania są ujęte w trzy bloki tematyczne. Jako pierwsze stawiam pytanie o identyfikację mieszkańców z osiedlem, na którym mieszkają. Pytanie abstrahuje od istnienia osiedlowych struktur samorządowych, odnosi się jedynie do świadomości istnienia pewnych odrębnych fragmentów miasta oraz do relacji z tymi obszarami. W teoriach regionu przewija się wątek wzajemnej relacji identyfikacji wobec określonego obszaru i wobec jego struktur zarządzania publicznego, co nawiązuje do definicji terytorium[17]. W myśl tych koncepcji zakładam, że przywiązanie do osiedla jako fragmentu miasta może przekładać się na większe zainteresowanie instytucjonalną stroną jego działania. Może też występować zależność odwrotna – działalność instytucji władzy publicznej (w tym przypadku rady osiedla) umacnia poczucie związku z obszarem. Biorąc pod uwagę kompetencyjną słabość rad osiedlowych w Polsce, nie należy spodziewać się częstego występowania takiego zwrotu relacji, choć można przypuszczać, że czasem występują oba i układają się w mechanizm samowzmacniającego się sprzężenia zwrotnego.


Aspektem, który bezpośrednio warunkuje zaangażowanie mieszkańców w działalność rad osiedli, jest wiedza o istnieniu na osiedlu struktur samorządowych.

Last but not least, rozważaniom podlega stosunek mieszkańców do rad osiedlowych. Jak mieszkańcy postrzegają ich rolę? Jaki mają stosunek do osiedlowych radnych? Na ile angażują się w działalność rad? Pytania te odnoszą się bezpośrednio do tematu artykułu i mają na celu sprawdzenie, czy funkcjonowanie jednostek pomocniczych w miastach rzeczywiście może spełnić postulaty dotyczące aktywizacji społeczności lokalnej.

Artykuł opiera się na materiale zebranym i opracowanym w ramach projektu Jednostki pomocnicze w zarządzaniu wielkimi miastami (por. przypis 1). Badanie objęło 23 największe miasta w Polsce (wszystkie liczące w 2011 r. powyżej 150.000 mieszkańców), zakładając, że w takich dużych miastach jednostki pomocnicze mają potencjalnie największą rolę do odegrania. Pierwszy etap, stanowiący przegląd form decentralizacji w tych miastach, opisuje P. Swianiewicz w tym numerze „Samorządu Terytorialnego”[18]. Do drugiego etapu wybraliśmy cztery miasta (Kraków, Poznań, Gdynia i Olsztyn), w których zostały przeprowadzone badania pogłębione (ankiety i wywiady z politykami szczebla miejskiego i osiedlowego oraz ankieta z mieszkańcami kilku wybranych osiedli). W niniejszym artykule skupiam uwagę na materiale z badań terenowych, w szczególności ankiet z mieszkańcami[19].

3. Wyniki badań

3.1. Identyfikacja terytorialna na poziomie osiedla
Mogłoby się wydawać, że w wielkich miastach identyfikacja przestrzenna mieszkańców jest silniejsza wobec najbliższego im fragmentu miasta niż wobec całego, dużego i bardzo zróżnicowanego przecież obszaru miejskiego. Wyniki badań nie potwierdzają jednak tej tezy. Proste pytanie o określenie swojego stosunku do osiedla pokazało, że identyfikacja z osiedlem we wszystkich badanych jednostkach wypada znacznie słabiej niż z państwem i miastem (wykres 1).

Znamienne, że co dziesiąty badany w ogóle nie potrafił określić swojego stosunku do osiedli (uciekając w odpowiedź „trudno powiedzieć”), co wskazuje na relatywnie słabe zakorzenienie w świadomości mieszkańców struktur submiejskich. Niekiedy na osłabienie relacji wobec osiedla wpływa niedawna reorganizacja podziału miasta. Takie zmiany wystąpiły zarówno w Poznaniu (gdzie na pytanie o nazwę osiedla tylko 26% ankietowanych podało oficjalną nazwę, a aż 46% wymieniło zupełnie inną nazwę, zazwyczaj związaną z jeszcze mniejszym fragmentem miasta – osiedlem mieszkaniowym), jak i w Krakowie (gdzie nadal funkcjonują trzy nomenklatury[20]). Okazuje się zatem, że nawet mówiąc „osiedle”, można mieć na myśli bardzo różne podmioty, niekoniecznie pokrywające się z oficjalnym podziałem na jednostki pomocnicze samorządu.

@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.







Wskaźnik identyfikacji terytorialnej na poziomie osiedla uwzględnia zmienne dotyczące autoidentyfikacji oraz świadomej rutyny[21] i wykazuje korelację z długością zamieszkania na osiedlu (0,189**)[22] oraz z typem osiedla (0,109**, wykres 2). Okazuje się, że mieszkańcy obszarów centralnych zdecydowanie słabiej identyfikują się z poziomem osiedla niż mieszkańcy przedmieść. Zależność od wielkości jednostki pomocniczej jest wprawdzie mniej wyraźna, ale i tu można zauważyć prawidłowość nawiązującą do argumentów o optymalnej wielkości samorządu – mieszkańcy dużych osiedli (pow. 20.000) są z nimi słabiej związani niż pozostałe ankietowane grupy.

3.2. Wiedza mieszkańców na temat istnienia samorządu osiedlowego
W oszacowaniu świadomości istnienia samorządu osiedlowego wśród mieszkańców badanych miast zostały uwzględnione zmienne dotyczące wiedzy o istnieniu rady osiedla oraz strony internetowej osiedla, a także znajomość radnego osiedlowego.

Analizując dane na poziomie miejskim, można zauważyć, że najwięcej respondentów wiedziało o istnieniu rad dzielnic w Gdyni; tam też zdecydowanie najczęściej znano radnych dzielnicowych i miejskich. Z kolei Poznań wypada dość słabo w wielu kategoriach (mało ankietowanych wiedziało o istnieniu rad, rzadka była też znajomość radnych, zarówno osiedlowych, jak i miejskich). Frapujące jest to, że mimo relatywnie silnej pozycji jednostek pomocniczych w Krakowie, ich radni dzielnicowi są najsłabiej rozpoznawalni. Ale już strony internetowe krakowskich dzielnic mieszkańcy kojarzą najlepiej ze wszystkich miast. Wysoka, choć niższa niż w Gdyni, jest tam także wiedza o samym istnieniu samorządu dzielnicowego.

Wbrew oczekiwaniom (sformułowanym choćby na podstawie sceptycznych wypowiedzi rozmówców ze szczebla miejskiego) niemal we wszystkich badanych jednostkach ponad połowa ankietowanych wiedziała o istnieniu rad osiedlowych (liczba takich mieszkańców sięgała od 30–40% w olsztyńskim Podgrodziu i poznańskim Starym Mieście do ponad 90% w poznańskim Morasku-Radojewie[23]). Poszukując bardziej ogólnej zależności, można zatem podejrzewać, że istnieją dwa czynniki determinujące zróżnicowanie wiedzy o samorządzie osiedlowym: wielkość jednostki i jej położenie w mieście. Wyniki analizy w rozbiciu na typy osiedli są bardziej wyraźne niż w przypadku identyfikacji (wykres 3). Indeks wiedzy wykazuje korelację zarówno z wielkością osiedla (–0,128**), jak i typem (0,201**). Tym razem linia różnicującego podziału przebiega dla wielkości osiedla na poziomie 8000 mieszkańców (dla identyfikacji znaczące było przekroczenie progu 20.000 mieszkańców). Respondenci z najmniejszych jednostek wykazują zdecydowanie wyższą wiedzę o radach osiedlowych, natomiast wyniki dla pozostałych osiedli utrzymują się na porównywalnym poziomie. Rozróżniając osiedla według typu i lokalizacji, można zauważyć z kolei silną przewagę w poinformowaniu mieszkańców obszarów peryferyjnych.

Na poziomie indywidualnym predykatorami wskaźnika wiedzy są: długość zamieszkania na osiedlu (0,215**), wiek (0,112**) i wykształcenie (0,093**). Indeks jest również skorelowany ze wskaźnikiem identyfikacji terytorialnej (0,190**).


Zestawienie znajomości radnych szczebla miejskiego i osiedlowego (tabela 1) stanowi argument przemawiający za istnieniem rad osiedli jako instrumentu zbliżającego mieszkańców do struktur władzy samorządowej. Wprawdzie we wszystkich miastach zadecydowanie najbardziej rozpoznawalną postacią jest prezydent miasta, ale radni jednostek pomocniczych są zdecydowanie bardziej rozpoznawalni niż radni miejscy (różnica wynosi od 11 pkt procentowych dla Krakowa do 21 dla Gdyni).


Dane w układzie osiedlowym wykazują znaczne różnice w zależności od wielkości i typu osiedla, a ich rozkład przypomina zestawienia dotyczące wiedzy o radach osiedlowych (wykres 4). Wskaźnik różnicy w znajomości radnych osiedlowych i miejskich dla każdej z grup osiedli przyjmuje wartości dodatnie, ale dla jednostek centralnych oraz większych niż 8000 mieszkańców różnica jest zdecydowanie mniejsza niż w pozostałych przypadkach.

Analogicznie przedstawiają się dane o zaufaniu do obu grup radnych. Po raz kolejny zatem potwierdza się teza o istotności wielkości jurysdykcji dla relacji władza–mieszkańcy. To mieszkańcy najmniejszych osiedli najbardziej ufają radnym osiedlowym i to dla nich struktury osiedlowe stanowią pomost do odległego (nieznanego i niegodnego zaufania) szczebla miejskiego. W osiedlach większych funkcjonowanie rad nie wywołuje takiego efektu (różnice w znajomości i zaufaniu nie przekraczają 7 pkt procentowych). Zróżnicowanie zaznacza się także między jednostkami centralnymi, peryferyjnymi i blokowiskami. W dzielnicach centralnych różnica w percepcji na korzyść radnych submiejskich jest minimalna (w dwóch badanych jednostkach centralnych odnotowaliśmy wręcz ujemną różnicę świadczącą o wyższym zaufaniu do radnych miejskich), podczas gdy w dzielnicach peryferyjnych osiąga wartości nawet większe niż w przypadku najmniejszych jednostek.


Można zatem ostrożnie wnioskować nie tylko o znacznie mniejszej widoczności samorządu osiedlowego w centrum miast oraz w dużych dzielnicach, ale także o dalszej relacji mieszkańców tych dzielnic wobec radnych dzielnicowych.


3.3. Relacje między samorządem osiedlowym a mieszkańcami

3.3.1. Zaangażowanie mieszkańców w działalność jednostek pomocniczych
O relacjach mieszkańców do struktur osiedlowych wstępnie może świadczyć procedura powoływania rad oraz frekwencja w wyborach do nich. Pierwsze zagadnienie daje obraz determinacji mieszkańców w dążeniu do powołania struktur osiedlowych, ale można o nim mówić tylko w przypadku miast, w których powołanie jednostek pomocniczych następuje w sposób oddolny. Taka procedura obowiązuje tylko w pięciu ze zbadanych miast (Gdańsk, Bydgoszcz, Katowice, Sosnowiec, Bytom), w kolejnych kilku element oddolnej decyzji warunkuje wymóg przekroczenia progu frekwencji wyborczej, poniżej którego wybory uznaje się za nieważne i nie powołuje się organów osiedlowych.

Frekwencja wyborcza natomiast obrazuje bieżące zainteresowanie radą osiedlową i jest zmienną odnoszącą się do wszystkich miast, choć w różny sposób (ordynacja wyborcza w 19 miastach jest niejednorodna – najczęściej wybory mają postać zbliżoną do wyborów na szczeblu miejskim, czyli całodziennego głosowania przy urnach, ale zdarzają się też miasta, w których wybory mają formę zebrania sprawozdawczo-wyborczego). Uwzględniając te różnice, średnia miejska frekwencja w wyborach do rad osiedlowych rzadko przekracza 10%[24], co plasuje Polskę najniżej spośród krajów europejskich, w których istnieją jednostki pomocnicze[25]. Tylko w przypadku kilku osiedli z badanych miast frekwencja przekroczyła 20%, w jednym sięgnęła 1/3.

We wszystkich miastach, dla których udało się zdobyć odpowiednie dane, występuje negatywna korelacja pomiędzy wielkością jednostki (liczbą mieszkańców) a poziomem frekwencji wyborczej. Najczęściej stosunkowo wysokie zainteresowanie wyborami obserwujemy w niewielkich, peryferyjnie położonych, relatywnie jednorodnych podmiejskich osiedlach charakteryzujących się dużą spójnością społeczną. Natomiast najniższą frekwencję notujemy w centralnie położonych, zatomizowanych osiedlach centralnych lub w osiedlach z wielkiej płyty, które są duże i generują większą anonimowość mieszkańców. Powtarza się zatem schemat, który zidentyfikowaliśmy już kilkakrotnie, a który wskazuje, że „lepszym”, bardziej podatnym gruntem dla działania jednostek pomocniczych są obszary skrajne miasta oraz małe osiedla.

Mówiąc o zainteresowaniu wyrażonym udziałem w oferowanych możliwościach partycypacji w polityce lokalnej, trzeba nawiązać też do korzystania z biernego prawa wyborczego. Z przeglądu miast[26] wiadomo, że kandydowanie do rad osiedlowych nie cieszy się powodzeniem – dość często się zdarza, iż liczba kandydatów jest taka sama jak liczba mandatów, a czasem wręcz mniejsza, co uniemożliwia przeprowadzenie wyborów i wystawia negatywne świadectwo zainteresowaniu mieszkańców działalnością w radzie osiedlowej.

Mieszkańcy badanych czterech miast częściej deklarowali korzystanie z czynnego prawa wyborczego oraz możliwości z zakresu demokracji uczestniczącej, choć oczywiście deklaracje udziału w wyborach na ogół są dużo częstsze od faktycznej frekwencji[27].


Badając różne przejawy aktywności mieszkańców na niwie osiedlowej przyjęliśmy, że każda aktywność stanowi (bodaj nieświadomy) przejaw akceptacji dla którejś z podstawowych ról samorządu opisanych we wstępie. Udział w wyborach, konsultacjach czy dyżurach radnych osiedlowych świadczy o dostrzeganiu w strukturze osiedlowej roli reprezentanta. Oznacza, że samorząd osiedlowy jest traktowany przez lokalną społeczność jako kanał dojścia do urzędu miasta, swoisty mikrofon zapewniający ich postulatom i potrzebom odpowiednie nagłośnienie w odpowiednich instytucjach miejskich. Rola zakłada przekonanie mieszkańców, że rada osiedla jest wystarczająco silnym politycznie i kompetentnym podmiotem, żeby powierzać jej swoje sprawy. Udział w wyborach do danej struktury czy w organizowanym przez nią spotkaniu świadczy nie tylko o zainteresowaniu, ale i o wiążącym się z nim przekonaniu, że ta struktura jest istotną i wpływową, czyli warto poświęcić jej czas.

@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.




Co prawda, analizując deklarowaną frekwencję wyborczą (wykres 5) okazuje się, że, zdecydowanie większym zainteresowaniem cieszą się sprawy ogólnomiejskie, ale patrząc na udział (zarówno bierny, jak i czynny) w konsultacjach, widać odwrotną tendencję: szerszą publikę zaskarbiają sobie spotkania osiedlowe. W konsultacjach na wyższym szczeblu mieszkańcy odnajdują się gorzej, niż jeśli są one organizowane niemal „na ich podwórku” (ponad 12 pkt procentowych różnicy w zabieraniu głosu przez uczestników konsultacji miejskich i osiedlowych wskazuje na takie właśnie „ośmielenie”, większą łatwość przebicia się w bardziej lokalnym gronie). Prawidłowość pozwala mniemać, że struktury osiedlowe mogą dla niektórych grup mieszkańców stanowić instytucje zbliżające ich do władzy samorządowej.


W kontekście funkcji reprezentanta pozytywne jest nie tylko wspomniane ośmielanie mieszkańców podczas konsultacji osiedlowych, ale także zgłaszanie radnym uwag przy innych okazjach. Z deklaracji radnych osiedlowych wynika, że 36% respondentów przyjmuje zgłoszenia mieszkańców co najmniej raz na tydzień, a kolejne 29% co najmniej raz na miesiąc (łącznie 65%). Zdecydowanie powyżej tej średniej plasują się odpowiedzi radnych z Krakowa (aż 84% przyjmuje mieszkańców co najmniej raz na tydzień lub miesiąc), a najrzadziej taki kontakt pojawia się w Olsztynie (odpowiednio 38%). Okazuje się, że ta forma aktywności wypada zaskakująco dobrze na tle badań zagranicznych. W miastach skandynawskich częsty (minimum raz na miesiąc) kontakt radnych i mieszkańców deklarowało zaledwie 27–32% respondentów[28]. Oczywiście nie mamy pewności co do zbieżności interpretacyjnej obu badań, jednak aż dwukrotna różnica skłania do refleksji.


Ciekawym uzupełnieniem tego wątku jest opinia przewodniczącego jednej z rad gdyńskich, który utrzymuje, że mieszkańcy bardziej obrotni i lepiej odnajdujący się w strukturze urzędu miasta zgłaszają swoje uwagi bezpośrednio do ratusza. Do rady osiedla mają zgłaszać się głównie mniej zaradni mieszkańcy (tacy, którzy sami nie potrafią napisać pisma lub nie wiedzą, gdzie je złożyć). Mieszkańcy badanych przez nas miast zapytani, do kogo zgłosiliby konkretny problem występujący na osiedlu, respondenci zdecydowanie najczęściej nie wskazywali takiej osoby (odpowiedzi: „nic bym nie zrobił” udzieliło aż 28% respondentów, a dodając osoby odpowiadające: „nie wiedziałbym, co robić” odsetek ten wzrasta do 35%), a w drugiej kolejności wymieniali zgłoszenie sprawy w urzędzie miasta (21%). Kolejne opcje były wybierane znacznie rzadziej (wykres 6). Niespełna 13% badanych zadeklarowało zgłoszenie problemu radzie osiedla, pokazując, że jest to dla nich istotny reprezentant. Co ciekawe, porównywalną liczbę głosów zebrała możliwość zwrócenia się do spółdzielni mieszkaniowej. Ankieterzy i politycy miejscy zauważyli, że część mieszkańców myli obie struktury. W połączeniu z czasem silnym zakorzenieniem nazwy osiedla mieszkaniowego (por. punkt 3.1.) można to odczytywać jako ważną pozycję tych struktur w percepcji mieszkańców.


Ważnym uzupełnieniem obrazu zaangażowania się mieszkańców w lokalne działania jest kwestia organizacji pozarządowych. Okazuje się, że aktywność społeczna realizuje się także (a może przede wszystkim?) przez kanały inne niż klasyczne struktury władzy samorządowej, w tym jednostki pomocnicze: „Aktywność społeczna młodszych mieszkańców przejawia się w NGO, ale one nie wykorzystują kanału rad osiedli. Dlaczego? Bo część działaczy społecznych traktuje rady osiedla jako element nieruchawego mechanizmu władzy, procedur biurokratycznych. Dlatego szukają innych ścieżek aktywności” (ekspert z Olsztyna). Podobnie wypowiadał się jeden z radnych miasta Olsztyna, twierdząc, że „NGO są wręcz konkurencją dla rad osiedli. Nie ma raczej współpracy między nimi, a szkoda, można by to wykorzystywać”.
3.3.2. Opinie mieszkańców o samorządzie osiedlowym


Jakie zadania spełnia samorząd osiedlowy w opinii mieszkańców? Na podstawie kilku pytań zbudowałam syntetyczne wskaźniki ról osiedli postrzeganych przez mieszkańców (tabela 3).
Okazuje się, że z odpowiedzi mieszkańców najsilniej przebija przekonanie o fasadowości samorządów pomocniczych (tabela 3), co wyjaśniałoby zarówno niską ich aktywność wobec tych struktur, jak i skłonność do wykorzystywania alternatywnego kanału aktywności, czyli organizacji pozarządowych. Z kolei najmniej popularne wśród mieszkańców jest przekonanie o pełnieniu przez jednostki pomocnicze funkcji minisamorządu, co koresponduje z realiami (bardzo ograniczone kompetencje rad osiedli).


Analizując materiał w rozbiciu na badane miasta, można zauważyć największe różnice w postrzeganiu osiedli jako figuranta i reprezentanta (wykres 7). Wśród mieszkańców Gdyni i Poznania dominowała rola figuranta, która dla krakowian była najmniej widoczna, co koresponduje zarówno z częstym wskazywaniem roli reprezentanta, jak i z silną pozycją dzielnic krakowskich na tle innych jednostek pomocniczych w Polsce. Większym zdziwieniem jest rzadkie dostrzeganie roli figuranta w Olsztynie, którego jednostki pomocnicze są bardzo słabe.


Najmniejsze różnice między miastami zanotowaliśmy przy roli animatora. Dość spójne i – co zaskakujące – stonowane jest postrzeganie roli herolda i minisamorządu. Na podstawie oceny możliwości prawnych i realnych kompetencji jednostek pomocniczych w badanych miastach można było oczekiwać raczej większego rozpoznania roli przekaźnika w dół niż wykonawcy usług. Okazuje się jednak, że w oczach mieszkańców obie te role są tak samo słabo zaznaczone w działalności rad osiedlowych. „Zaniżenie” roli herolda można tłumaczyć niską widocznością struktur osiedlowych (skoro mieszkańcy ich nie dostrzegają, to nie przyjmują także ewentualnych informacji przez nie przekazywanych) oraz problemami w komunikacji między urzędem miasta a radnymi osiedlowymi, o których wspominali nasi rozmówcy (według wielu opinii sam herold, czyli radny osiedlowy, często nie jest dobrze poinformowany o polityce miasta).


Zestawiając zdania mieszkańców z opiniami innych grup respondentów (wykres 8), okazuje się, że negatywnie, bo jako figuranta, oceniają jednostki pomocnicze tylko mieszkańcy, tak często przywoływani w argumentacji za decentralizacją wewnątrzmiejską. Politycy miejscy i osiedlowi zdecydowanie częściej dostrzegają realne funkcje pełnione przez rady osiedli – szczególnie reprezentanta (wpisując się w pomocniczą wobec miasta naturę tych jednostek) i animatora.


Jeśli pełnienie konkretnych funkcji przez jednostki pomocnicze jest zauważane tylko przez osoby bezpośrednio zaangażowane (radni osiedlowi) oraz odpowiadające politycznie (politycy miejscy, którzy wszak dopuścili do istnienia osiedli dla haseł decentralizacji i zarządzania partycypacyjnego), to odbiór tych struktur przez mieszkańców staje się tym bardziej wymowny.
Przyglądając się natomiast rozkładowi postrzeganych ról według rodzaju osiedla, można zauważyć podobne wzorce do tych obserwowanych przy analizach poprzednich danych (wykres 9). W przypadku wielkości różnica przebiega znowu między największymi a pozostałymi jednostkami. To mniejsze społeczności osiedlowe postrzegają te struktury bardziej fasadowo, ewentualnie jako emanację woli ratusza. Na największych osiedlach przeważa dostrzeganie roli reprezentanta, zaskakująco często też jest zauważana rola dostarczyciela usług. Taki rozdźwięk może wskazywać na większe wymagania lub/i bardziej realną ocenę status quo mieszkańców mniejszych osiedli, którzy – jak wiemy – bardziej się z nimi identyfikują i interesują ich działalnością. Różnica może też świadczyć o stereotypowym przekonaniu mieszkańców dużych jednostek, że w wielkości siła. Warto zauważyć zgodną, wysoką pozycję roli animatora w każdym rodzaju osiedla.


Różnice w zależności od typu osiedla dotyczą znów głównie roli figuranta (szczególnie silnie akcentowanej przez mieszkańców centralnych osiedli, a zupełnie niedostrzeganej przez pozostałe grupy), reprezentanta (sytuacja odwrotna) oraz minisamorządu (zaskakująco często docenianego w centrum).

4. Wnioski i rekomendacje

Celem artykułu była odpowiedź na pytanie: czy rady osiedlowe spełniają przypisywaną im w literaturze funkcję animatorów społeczności lokalnych, ożywiających demokrację miejską i propagujących zarządzanie partycypacyjne. Wyniki badań nakazują duży sceptycyzm, nie są jednak pozbawione optymistycznych obserwacji.

Z jednej strony trudno podważyć zasadność hipotezy pierwszej. Jednostki pomocnicze nie są silnie zakorzenione w świadomości mieszkańców. Sama identyfikacja terytorialna odnosi się w większym stopniu do poziomu miasta (a czasem osiedla mieszkaniowego) niż jego dzielnic.

Wprawdzie wiedzę o istnieniu na tym poziomie struktur samorządowych deklaruje od 69 do 81% respondentów badanych miast, ale weryfikacja tej deklaracji w postaci pytania o nazwisko radnego czy używanie strony internetowej osiedla każe powątpiewać jeśli nie w samą wiedzę, to przynajmniej w jej wykorzystywanie. Trudno zresztą o wymowniejszą ilustrację braku zainteresowania radami osiedlowymi niż nadzwyczaj niskie wskaźniki frekwencji wyborczej czy ogólnie niewielkie zainteresowanie konsultacjami osiedlowymi.

Znamienne jest też, że najsilniej z wypowiedzi mieszkańców przebijało przekonanie o fasadowości rad (rola figuranta, przekonanie o tym, że rady są niepotrzebne, ewentualnie przypisywanie im podstawowej funkcji organizacji imprezy osiedlowej). Argumenty za marginalnym znaczeniem jednostek pomocniczych można mnożyć: należy do nich często większa skłonność do angażowania się w działalność organizacji pozarządowych niż rad osiedli czy też mylenie rad osiedlowych ze spółdzielniami mieszkaniowymi.

Ogólne słabe zainteresowanie strukturami osiedlowymi stało się chyba doskonałym argumentem władz miejskich przeciwko umacnianiu tych jednostek. Po co przekazywać im dodatkowe kompetencje czy środki finansowe, skoro mieszkańcy się nimi nie interesują? A nie interesują się w dużej mierze dlatego, że struktury te nie są decyzyjne (por. błędne rondo marginalizacji[29]).


Ale jest też druga strona medalu, która sugeruje, że istnienie jednostek pomocniczych nie jest pozbawione sensu, nawet w świetle argumentacji dotyczącej demokracji lokalnej. Badanie wykazało, że mieszkańcy lepiej znają radnych osiedlowych niż miejskich i bardziej im ufają, częściej przychodzą na konsultacje osiedlowe niż na miejskie i częściej na nich zabierają głos.


Co więcej, większość badanych radnych osiedlowych wskazała na rosnącą aktywność mieszkańców, na ważną rolę w budzeniu ich z obojętności, uczeniu zaradności i obywatelskich postaw. W wielkim mieście samorząd gminny może okazać się zbyt daleki od mieszkańców, żeby z powodzeniem odgrywać tę tocquevillowską rolę. Zebrany materiał wskazuje, że wbrew nadziejom zwolenników decentralizacji wewnątrzmiejskiej także pełnienie jej przez jednostki pomocnicze jest dalekie od ideału. Ale nie można nie dostrzec pozytywnych elementów przedstawionego obrazu. Szczególnie interesujące dla ewentualnych koncepcji modyfikacji systemu są wyniki weryfikacji hipotezy drugiej.

Okazało się bowiem, że potencjał jednostek pomocniczych zależy od parametrów osiedla – najsilniejszy wydaje się w małych i peryferyjnych jednostkach. Wyniki badania można uzasadnić w świetle teorii dotyczących optymalnej wielkości samorządu, według których w małych jednostkach lepiej funkcjonują mechanizmy demokracji lokalnej. Jednocześnie można oczekiwać, że to w dużych osiedlach potrzeba szczebla pośredniego wobec miejskich struktur jest większa, tyle że przy wielkości osiedla powyżej 20.000 mieszkańców, a czasem nawet już powyżej 8000 ten mechanizm nie działa prawidłowo. Instytucje osiedlowe i tak wydają się być zbyt odległe od mieszkańców, żeby wzbudzić ich zainteresowanie i zaangażowanie, czyli nie spełniają funkcji wsparcia dla demokracji lokalnej. Zróżnicowanie potencjału jednostek pomocniczych zaobserwowaliśmy także w zależności od wyróżnionych trzech typów. Po pierwsze, najsilniejsze zakorzenienie struktur osiedlowych na terenach peryferyjnych może wynikać z poczucia mniejszego związku z miastem (czy z jego centrum utożsamianym z miejskością i wizytówką miasta).

Często są to obszary stosunkowo niedawno przyłączone do miasta, które nadal wyróżniają się podmiejskim charakterem i pewnym poczuciem odrębności (np. poznańskie Morasko-Radojewo). Zdarza się, że tereny przyłączone (które siłą rzeczy są położne na „peryferiach” miasta) stają się zaniedbywanymi w polityce miejskiej (głównie inwestycyjnej) obszarami. Po drugie, jak zauważali radni dzielnic centralnych, ich mieszkańcy często nolens volens stają się beneficjentami imprez ogólnomiejskich, które zwykle przecież organizuje się w centrum, a nie na obrzeżach czy na blokowiskach. Zawęża to pole działań rady centralnego osiedla.


Jak pamiętamy, organizacja festynów jest rolą silnie przypisywaną osiedlom, więc oferta ratusza (dostępna i trudna do przebicia środkami osiedlowymi) odbiera radom ich główne – w oczach wielu – zadanie. W efekcie rady centralnych osiedli nie są mobilizowane ani szczupłością oferty kulturalnej, ani problemami z infrastrukturą (w centrum zwykle doinwestowaną). Można byłoby argumentować, że w centrum miasta – wobec dominacji charakteru ogólnomiejskiego – wykształca się potrzeba pośredniej struktury władzy i podkreślenia specyfiki obszaru wobec wizerunku całego miasta, ale badania nie potwierdzają tej tezy. Być może jest to raczej obiecująca przestrzeń dla innych form aktywizacji, chociażby nowych ruchów miejskich. Pytanie jest zresztą bardziej ogólne – dotyczy wszystkich typów jednostek pomocniczych.


Czy poważne zastrzeżenia do ich podstawowej funkcji (wzmacniania demokracji lokalnej) mają szanse zostać zbilansowane przez zauważone w badaniu zwiastuny roli „reduktora” odległości między mieszkańcem a instytucjami samorządowymi? Czy trwanie przy koncepcji jednostek pomocniczych jest wiarą w utopijny lokalizm, na który de facto nie ma popytu, czy raczej jazdą w kółko po błędnym rondzie wadliwego wdrożenia idei? Być może przerwanie negatywnego sprzężenia „znikome kompetencje rady osiedlowej – znikome zainteresowanie społeczności lokalnej” doprowadziłoby do zadowalających rezultatów. A może warto przemyśleć, czy tworzenie rad jest zasadne w całym mieście, czy tylko w jego wybranych fragmentach. Może wreszcie obszary zdefiniowane w badaniu jako problemowe (duże oraz centralne jednostki, ale także blokowiska) wymagają innych rozwiązań i więcej uwagi niż małe i peryferyjne osiedla.

Badanie omówione w niniejszym artykule nie pozwala na sformułowanie jednoznacznych odpowiedzi na te pytania, ale samo ich postawienie może otworzyć ważną drogę w stawianiu czoła wyzwaniom stojącym przez władzami miast w ich dążeniu do owocnego przezwyciężania problemów z demokracją lokalną.

Przypisy:
[1] P. Swianiewicz, Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Government in Central and Eastern Europe, Budapeszt 2002; P. Swianiewicz, If Territorial Fragmentation Is a Problem, Is Amalgamation a Solution? East European Perspective, „Local Government Studies” 2010/2, s. 183–203.
[2] Zob. P. Swianiewicz, M. Lackowska, J. Krukowska, A. Kurniewicz, Błędne rondo...
[3] W artykule abstrahuję od dyskusji nad rozróżnieniem terminów osiedle i dzielnica. Oba stosuję w tekście wymiennie, jeśli nazwy nie determinuje odniesienie do konkretnego miasta i pojęcia tam stosowanego.
[4] P. Matczak, Rady osiedli: w poszukiwaniu sensu lokalnego działania, Poznań 2008.
[5] I. Bačlija, M. Haček, Political Perception of Urban Sub-Local Entities. A Comparison of Studies from Ljubljana and Swedish Cities, „Khamasin. Journal of American University in Cairo” 2009/3, s. 34–47.
[6] P. Swianiewicz, Jednostki pomocnicze w dużych miastach: błędne rondo marginalizacji czy ślepa uliczka?, „Samorząd Terytorialny” 2014/1–2, s. 55–71.
[7] H. Daemen, L. Shaap, Puzzles of Local democracy, w: L. Schaap, H. Daemen (red.), Renewal in European Local Democracies, Wiesbaden 2012; S.A.H. Denters, P.J. Klok, The Netherlands: in search of responsiveness, w: B. Denters, L. Rose (red.), Comparing local governance. Trends and developments, Londyn 2005, s. 65–82.
[8] Por. P. Swianiewicz, Jednostki pomocnicze...
[9] Por. P. Matczak, Rady osiedli...
[10] E. Łojko, Działacze samorządu mieszkańców – dysfunkcjonalny element osiedlowej samorządności, „Przegląd Socjologiczny” 1985/35.
[11] Por. P. Matczak, Rady osiedli...
[12] D. Burns, R. Hambleton, P. Hoggett, The Politics of Decentralization: Revitalizing Local Democracy, Londyn 1994.
[13] A. Gendźwiłł, Bezpartyjni prezydenci miast i ich znaczenie dla lokalnej polityki, Uniwersytet Warszawski 2009, niepubl. praca magisterska.
[14] P. Matczak, M. Kotnarowski, Jednostki pomocnicze samorządu: między obywatelem a władzą, w: A. Olech (red.), Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, Warszawa 2012, s. 211–233.
[15] Por. przegląd w: P. Swianiewicz, M. Lackowska, J. Krukowska, A. Kurniewicz, Błędne rondo...
[16] P. Swianiewicz, M. Lackowska, J. Krukowska, A. Kurniewicz, Błędne rondo...
[17] „Obszar poddany efektywnej, rzeczywistej władzy ludzi go zamieszkujących” za: Z. Chojnicki, Podstawy metodologiczne i teoretyczne geografii, Poznań 1999, s. 318.
[18] P. Swianiewicz, Jednostki pomocnicze...
[19] Liczba ankiet z mieszkańcami przeprowadzonych w poszczególnych miastach: Kraków N = 383 w czterech osiedlach (Stare Miasto, Swoszowice, Prądnik Biały, Czyżyny), Poznań N = 492 w pięciu osiedlach (Stare Miasto, Nowe Winogrady, Stare Winogrady, Morasko-Radojewo, Świerczewo), Gdynia N = 125 w dwóch osiedlach (Wieki Kack, Mały Kack), Olsztyn N = 122 w dwóch osiedlach (Podgrodzie, Brzeziny).
[20] Por. Dzielnice i Rady Dzielnic w opiniach mieszkańców Krakowa – raport z badań, Kraków 2005 (VRG Strategia, materiały urzędu miasta Krakowa).
[21] Elementy świadomej rutyny: posyłanie dzieci do szkoły lub przedszkola osiedlowego, posiadanie znajomych na osiedlu, udział w imprezach osiedlowych, ewentualna chęć wyprowadzki z osiedla (jedyna zmienna obniżająca poziom identyfikacji).
[22] Zapis ** w całym artykule oznacza poziom istotności na poziomie 0,01; * poziom istotności na poziomie 0,05.
[23] Jest to fragment miasta włączony do Poznania w latach 80. ubiegłego wieku i nadal wyraźnie oddzielony od reszty tkanki miejskiej. Wiejski, peryferyjny charakter, wraz z funkcjonowaniem w jego granicach dwóch stosunkowo odrębnych części (co uwzględniono w nazwie, ale już nie w kompozycji rady), zaowocowały wysoką świadomością istnienia samorządu na tym terenie. Respondenci wspominali o konfliktach na tle dualnego charakteru osiedla. Można przypuszczać, że to właśnie tarcia między dwoma częściami osiedla doprowadziły do aż tak wysokiego rozpowszechnienia wiedzy o strukturach samorządowych.
[24] Por. P. Swianiewicz, Jednostki pomocnicze...
[25] P. Swianiewicz, M. Lackowska, J. Krukowska, A. Kurniewicz, Błędne rondo...
[26] P. Swianiewicz, M. Lackowska, J. Krukowska, A. Kurniewicz, Błędne rondo...
[27] Udział w wyborach osiedlowych zadeklarowało prawie 45% naszych respondentów. Tymczasem faktyczna frekwencja wyborcza w badanych osiedlach wahała się od 1,5% w olsztyńskim osiedlu Podgrodzie do 32% w poznańskim osiedlu Morasko-Radojewo.
[28] H. Bäck, G. Gjelstrup, M. Helgessen, F. Johansson, J.E. Klausen, Urban Political Decentralization: Six Scandinavian Cities, Wiesbaden 2005.
[29] P. Swianiewicz, M. Lackowska, J. Krukowska, A. Kurniewicz, Błędne rondo...