Odbudowa Pałacu Saskiego z poważnymi usterkami w ustawie

Sejm uchwalił 23 lipca br. ustawę o odbudowie Pałacu Saskiego. Eksperci zwracają uwagę na bardzo krótkie terminy odwołania od decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oraz o lokalizacji, jak również na zastąpienie zgód - niewiążącymi opiniami. Wątpliwości budzi również fakt, że postępowania nie będą zawieszane w razie śmierci pełnomocnika lub strony, co będzie skutkować wydaniem wadliwych orzeczeń.

Ustawa o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego, Pałacu Brühla oraz kamienic przy ulicy Królewskiej w Warszawie budziła zastrzeżenia ekspertów i posłów opozycji. Szacują oni, że w obliczu wzrastającej inflacji inwestycja ta będzie kosztować podatników nie 2,5 mld zł, jak planowano, ale około 5 mld zł. Lepiej byłoby te środki wykorzystać na odbudowę istniejących już a upadających historycznych budowli, np. secesyjnych kamienic na Pradze - uważają. Z  ustawą wiąże się jednak również sporo wątpliwości prawnych.

Sejm uchwalił w piątek tę ustawę. Posłowie przyjęli poprawkę stanowiącą, że kandydata do Rady Odbudowy zgłasza m.in. marszałek Sejmu.

Posłowie głosowali także nad kilkoma poprawkami zgłoszonymi do projektu podczas drugiego czytania, których większość odrzucili. Nie wyrazili zgody m.in. na to, aby członkowi rady nadzorczej spółki celowej nie przysługiwało wynagrodzenie za udział w jej pracach. Odrzucili również propozycję, aby przed złożeniem wniosku, o którym mowa w przepisie, spółka celowa występowała o uzgodnienia. Przyjęli natomiast poprawkę stanowiącą, że kandydata do Rady Odbudowy - do której zadań należy opiniowanie projektu budowlanego - zgłasza m.in. marszałek Sejmu.

Czytaj: Odbudowa Pałacu Saskiego - to też wywłaszczanie, wydzierżawianie i procesy sądowe

Ostra dyskusja w Sejmie

Piotr Babinetz, przewodniczący sejmowej Komisji Kultury i Środków Przekazu, przypomniał podczas posiedzenia Sejmu, że w trakcie dyskusji komisji odnoszono się m.in. do samej idei ustawy specjalnej, a także do udziału m.st. Warszawy w tym przedsięwzięciu. Poinformował, że podczas prac komisji została wprowadzona jedna poprawka – zwiększono skład rady odbudowy. "Dopisaliśmy przedstawiciela Rady Miasta Warszawy i przedstawiciela Sejmu".

Co więcej - posłowie zwracają uwagę, że odbudowa pałacu wiązać się będzie ze zniszczeniem symbolu - Grobu Nieznanego Żołnierza.

Eksperci z zakresu prawa budowlanego wskazują też na problemy administracyjne.

Zdaniem prof. Bartosza Majchrzaka z Katedry Nauki Administracji i Ochrony Środowiska UKSW, oprócz podkreślenia historycznego znaczenia obszaru wokół Placu Piłsudskiego, celem ustawy jest dążenie do sprawnego i skutecznego zrealizowania inwestycji. Podobne założenia leżą u podstaw wszystkich specustaw, a powstało już około 20 takich regulacji. Zawsze tego typu ustawa jest modyfikacją obowiązującego systemu. Zrezygnowanie ze specustawy oznaczałoby jednak wydłużenie procesu inwestycyjnego.

Krótkie terminy na odwołania

W dużej mierze ocena specustawy wymaga ustalenia hierarchii i doniosłości realizowanych wartości oraz rozstrzygnięcia ich konfliktu – z jednej strony mamy ochronę dziedzictwa narodowego, dóbr kultury, co wynika z preambuły, art. 5 i art. 6 ust. 1 Konstytucji, a z drugiej – konieczność weryfikacji proporcjonalności ingerencji, w szczególności w prawo własności czy ład przestrzenny. Wchodzimy przy tym w wybór z zakresu polityki administracyjnej - podkreśla prof. Bartosz Majchrzak.

- Środki zaskarżenia decyzji są mocno ograniczone - wyjaśnia prof. Majchrzak. - Zwłaszcza dotyczy to odwołania od decyzji, które należy wnieść w terminie siedmiu dni od powiadomienia adresata o decyzji, wraz z koniecznym uzasadnieniem tego środka zaskarżenia, co wymaga rozbudowanej argumentacji. To nie jest typowe odwołanie, jak uregulowano je w kpa, w którym wystarczy wyrazić ogólne niezadowolenie z wydanej decyzji. Mimo to projektodawca zaproponował bardzo krótki termin na zaskarżenie decyzji - dodaje.

Również przewidziano stosunkowo krótki okres na wydanie samej decyzji o lokalizacji inwestycji, a także pozwolenia na budowę oraz użytkowanie - to znaczy jeden miesiąc. Stanowi to istotne ograniczenie z uwagi na stopień skomplikowania tej konkretnej sprawy. Jednak niedochowanie tego terminu nie powoduje wadliwości postępowania.

Wyłączenie zamówień publicznych

Według prof. Majchrzaka stosowanie przepisów Prawa zamówień publicznych będzie wyłączone, ale tylko w wąsko określonym zakresie. Nie jest to rozwiązanie wyjątkowe, bo w specustawie o Euro 2012 pojawiło się podobne unormowanie. Nie stanowi to większego problemu, gdyż dotyczy jedynie  powierzenia spółce celowej, tworzonej na potrzeby inwestycji, zadań związanych z jej przygotowaniem i realizacją. Widziałbym w tej konstrukcji nawiązanie do koncepcji in-house stosowanej np. w relacjach jednostki samorządu terytorialnego i spółki przez nią tworzonej dla realizacji zadań publicznych. To „powierzenie” nie stanowi zatem zamówienia publicznego w rozumieniu ustawy (por. art. 214 ust. 1 pkt. 11-13 pzp.). Zakładam, że realizacja prac na podstawie umów zawieranych przez  spółkę celową z wykonawcami będzie wymagała stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.

Pozwolenia na budowę - z usterkami

Eksperci zwracają także uwagę na art. 28 ust. 7  specustawy, który wyłącza stosowanie art. 39 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do inwestycji w zakresie odbudowy Pałacu Saskiego. 

- Ten przepis trzeba byłoby odnosić tylko do decyzji o pozwoleniu na budowę - uważa prof. Majchrzak. - Tutaj zamiast pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków można by wprowadzić wymóg opinii, ale takiej regulacji nie przewidziano. Trudno jednocześnie uznać, że opinia uzyskiwana na etapie poprzedzającym decyzję o lokalizacji inwestycji jest wystarczająca, z uwagi choćby na inny przedmiot obu postępowań.

Profesor zwraca uwagę, że w odniesieniu do zgód innych organów administracyjnych wymaganych na etapie uzyskiwania pozwolenia budowlanego takiego wyłączenia nie ma. W konsekwencji należy się zastanowić czy np. lokalizacja lub przebudowa zjazdu na drogę publiczną nie wymaga uzyskania decyzji zarządcy tej drogi. Pojawiają się zatem wątpliwości, czy także w tym wypadku nie mamy do czynienia z niedopatrzeniem projektodawcy?

Śmierć strony nie zawiesza postępowania

Ponadto, jak wskazują prawnicy - art. 20 pkt. 2 projektu może także wzbudzać kontrowersje. Zgodnie z nim nie zawiesza się postępowania nawet w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe oraz w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony i  utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych.

Skutek: brak udziału strony w postępowaniu, co powoduje w normalnych warunkach uchylenie decyzji administracyjnej.

Problem dla procedury jest: trzeba usunąć przeszkodę. Ustawa nie wyjaśnia jednak co się dzieje dalej w takich wypadkach przy odbudowie Pałacu. Jak usunąć tę przeszkodę?

Trybunał o specustawach

Eksperci zwracają uwagę, że ustawa o odbudowie Pałacu Saskiego jest powieleniem rozwiązań obowiązujących w innych specustawach. W niektórych przypadkach zaostrzone są ograniczenia zwykłych procedur. Jednak w niewielu przypadkach specustaw była uruchomiona kontrola Trybunału Konstytucyjnego.

W sprawie specustawy drogowej  ocenił ją pełny skład w wyroku K 4/10 . Rzecznik Praw obywatelskich sprzeciwił się ograniczeniu stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie inwestycji drogowej. Sprawozdawcą byli sędzia Wojciech Hermeliński i sędzia Małgorzata Pyziak-Szafnicka.

Wówczas prokurator przypomniał, że dodatkowa kontrola sądowa odbywa się także przy wpisie do ksiąg wieczystych. Sąd wieczystoksięgowy przed dokonaniem wpisu do księgi wieczystej bada m.in., czy decyzja ta nie jest bezwzględnie nieważna, a w wypadku stwierdzenia takiej wadliwości decyzji - nie jest nią związany. Mimo jej formalnego nieuchylenia (decyzja nieistniejąca prawnie). Konkludując, Prokurator Generalny stwierdził, że analizowane rozwiązania nie prowadzą do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu

Trybunał zatem uznał za zgodny z konstytucją i prawem do sądu przepis specustawy w kwestii ograniczenia zaskarżenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. A także rozstrzygnął wątpliwości co do niskiego czy nieadekwatnego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi.

Zdaniem TK wartość interesu publicznego uzasadnia ograniczenia wzruszalności decyzji. Więcej wątpliwych spraw się nie pojawiło, choć specustawy stosuje się od wielu lat.  

Ograniczenie znaczenia samorządu

Prawnicy podkreślają, że ustawa całkowicie wyeliminowała z tego procesu gospodarza terenu, czyli Prezydenta miasta Stołecznego Warszawy. Jest to więc specustawa, która w istocie rzeczy pozbawia i uchyla kluczowe rozwiązanie konstytucyjne państwa - mówi adwokat Michał Tomczak z Kancelarii Tomczak i Partnerzy spółka adwokacka.

- Nic nie uzasadniało zaniechania realizacji tego projektu w zwykłej procedurze, nawet z uwzględnieniem woli politycznej rządzącej partii, przy uwzględnieniu jednak zarówno sprzecznych na temat tej inwestycji jak i zwłaszcza, władczych uprawnień władzy samorządowej - uważa adwokat Michał Tomczak. -  Narzędzia te więc służą w gruncie rzeczy pokazaniu i udowodnieniu mocy sprawczej rządzącej partii w ramach od dawna wykazywanej intencji ograniczenia znaczenia samorządu.

W tym więc sensie jest to zupełnie inna specustawa, niż większość dotychczasowych tego rodzaju ustaw - podkreśla adwokat..

Michał Tomczak