To wnioski płynące z "Raportu inflacji prawa 2021. Produkcja prawa w Polsce" przygotowanego przez redakcję LEX w ramach drugiej edycji akcji Prawo.pl i LEX: "Poprawmy prawo". Opracowanie, wraz z raportem "Poprawmy prawo", zostanie w całości opublikowane w tym tygodniu. To już druga edycja naszej akcji, kolejna - za rok.
Zmiana goni zmianę, w dodatku "na szybko"
W 2021 roku ogłoszono 119 578 nowych aktów prawnych (w 2020 – 125 890). Przynajmniej raz zmieniono 21 043 akty (w 2020 – 22 567). Ustawa covidowa została zmieniona „tylko” 31 razy (w 2020 – 64 razy). Ostatecznie jednak różnice są niewielkie i zjawisko inflacji prawa nadal wpływa na stosunki gospodarcze i codzienne życie.
Jak wynika z raportu inflacja prawa, czyli wzrost zakresu regulacji, a zwłaszcza liczby i częstotliwości zmian, bezpośrednio przekłada się na poczucie pewności prawa obywateli i przedsiębiorców. Brak pewności prawa generuje ryzyko, a to wprost wpływa na stabilność biznesów i może ograniczać inwestycje. Na inflację prawa nakłada się kryzys praworządności. - Faktem jest, że wokół kondycji wymiaru sprawiedliwości w Polsce narosło dużo kontrowersji, co skutkuje powstawaniem kolejnego ryzyka, związanego ze stosowaniem prawa. Tak więc osłabiony został tonizujący inflację prawa wpływ sądów, poprzez ważenie norm i wskazywanie określonej interpretacji w przypadku kolizji norm. Postępowania sądowe trwają coraz dłużej i w danej sprawie prawo może zmienić się kilkakrotnie, zanim sąd wyda prawomocne rozstrzygnięcie - wskazano w nim.
Czytaj: Nawet RCL nie wytrzymał - z legislacją tak źle jeszcze nie było >>
Liczba 119 578 nowych aktów prawnych opublikowanych w 2021 roku to akty pochodzące ze wszystkich 66 dzienników urzędowych wydawanych w naszym kraju. Są wśród nich Dziennik Ustaw czy Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, zawierające najważniejsze akty prawne, 16 dzienników wojewódzkich, a także 46 dzienników urzędowych ministerstw i urzędów centralnych. Tylko w Dzienniku Ustaw opublikowano 3696 aktów prawnych (w 2020 – 3660), w tym 503 ustawy i 1903 rozporządzenia wykonawcze. W 2020 roku ustaw było 499, a rozporządzeń 1849. Tendencja zwiększania liczby wydawanych aktów utrzymuje się, podobnie jak aktów wydawanych przez ministrów i urzędy centralne.
Ustawy i rozporządzenia w 2021 roku zmieniono 1735 razy, w tym 949 razy ustawy i 771 razy rozporządzenia (w 2020 – ustawy zmieniono 955 razy, a rozporządzenia 853). Wszystkich obowiązujących ustaw jest 1643, a rozporządzeń 8043. Z podanych liczb wynika, że w 2021 roku zmianie uległo 10,2 proc. ustaw i rozporządzeń (w 2020 – 12,3 proc.).
- Każda zmiana aktu prawnego generuje wersję treści na dzień wejścia w życie. Im więcej wersji czasowych danego aktu prawnego – tym większa niepewność, jakie brzmienie aktu właściwe jest do oceny konkretnego stanu faktycznego. Gdy nowych wersji czasowych jest bardzo dużo w krótkim czasie, konsumenci prawa muszą poświęcić więcej czasu na zapoznawanie się z kolejnymi zmianami. W 2021 roku powstało 1967 nowych wersji czasowych, w tym 1136 dla ustaw i 816 dla rozporządzeń. W 2020 było 2022 wszystkich nowych wersji, w tym dla 1082 ustaw i 916 dla rozporządzeń.
Mniej przepisów bez vacatio legis i „wstecznego” wejścia w życie
Poza liczbą publikowanych aktów i zmian do nich, bardzo ważnym elementem wzmagającym zjawisko inflacji prawa jest krótkie bądź nieistniejące vacatio legis, czyli czas, jaki upływa od opublikowania aktu do jego wejścia w życie.
Aktów prawnych, które miały w 2021 roku daty wejścia w życie wcześniejsze niż data publikacji, było 55 (w 2020 – 74, w 2019 – aż 90). Aktów mających taką samą datę publikacji i wejścia w życie było 35 (w 2020 – 112, w 2019 – 47). O skali możliwych problemów z przystosowywaniem się obywateli, przedsiębiorców i administracji do zmian w prawie wiele mówi liczba wersji czasowych aktów, których data wejścia w życie była wcześniejsza niż data opublikowania aktu zmieniającego. Taka sytuacja powinna być czymś, zgodnie z Konstytucją i ustawami, całkowicie wyjątkowym, tymczasem zdarzyła się 57 razy (w 2020 – aż 104 razy, w 2019 – 43 razy).
Ustawodawca w 2021 roku łamał też inną zasadę dobrej legislacji – niewprowadzania zmian w systemie podatkowym na miesiąc przed początkiem kolejnego roku. Zmianę do ustawy o VAT uchwalono w 30 grudnia. Ustawa o CIT miała dwie zmiany uchwalone w grudniu – jedną z nich uchwalono 27 grudnia. Ordynacja podatkowa miała dwie zmiany uchwalone w grudniu, a podatek akcyzowy – trzy. Najgorzej sytuacja wygląda z ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych. Ta ustawa aż pięciokrotnie była zmieniana ustawami uchwalonymi w grudniu. Dwie ostatnie ustawy zmieniające uchwalono 28 i 31 grudnia.
Akt prawny może mieć oczywiście więcej niż jedną datę wejścia w życie i jest to częsta praktyka. Nadużywanie tej techniki prowadzi jednak do absurdów. Ustawa z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym ma osiem różnych dat wejścia w życie, a ustawa z 30 maja 2021 o zmianie ustawy – Prawo energetyczne – siedem dat wejścia w życie.
Na top liście "zmienianych" procedura cywilna
Ustawa covidowa w 2021 roku nadal była najczęściej zmienianym aktem prawnym. Powstało 31 nowych wersji czasowych tego aktu. Od dnia uchwalenia (2 marca 2020 r.) akt dorobił się 90 wersji czasowych. Na dalszych, wysokich miejscach, ustawy podatkowe: PIT – aż 24 wersje, akcyza – 17 wersji, CIT – 15 wersji, VAT – 13 wersji, Ordynacja podatkowa – 12 wersji.
Praktyczne problemy reformy KPC - postępowanie odwoławcze - nagranie ze szkolenia >
Trwa korowód zmian w Kodeksie postępowania cywilnego. Kodeks został gruntownie znowelizowany w 2019 roku. W 2020 dorobił się 12 wersji czasowych, a w 2021 – kolejnych 13. Nadal jednak "czeka" projekt nowelizacji, która ma poprawić bolączki powstałe po noweli z 2019 roku. Wiele nowych instytucji i rozwiązań sprawia problemy pełnomocnikom i sędziom.
Czytaj: Nowelizacja procedury cywilnej może zatopić sądy rejonowe >>
Częstotliwość zmieniania treści najważniejszych podstawowych dla obrotu gospodarczego i życia społecznego aktów jest jednym z najważniejszych mierników inflacji prawa. Pierwsza pięćdziesiątka najczęściej zmienianych aktów w 2021 roku wzbogaciła się o 465 wersji czasowych (w 2020 – o 419 wersji).
Ustawa covidowa jest także przykładem „puchnięcia” aktu. W dniu publikacji w Dzienniku Ustaw, 7 marca 2020 r., składała się z 37 podstawowych jednostek redakcyjnych, czyli artykułów. 31 grudnia 2021 r. miała już 543 podstawowe jednostki redakcyjne (pod koniec 2020 – 486). W 2021 roku zmianie uległo 248 artykułów, a 12 utraciło moc. Najczęściej zmienianą jednostką redakcyjną był artykuł 36 – 23 zmiany. Kolejne to artykuły 15zzzh, 15g i 31zo – po 15 zmian oraz art. 4 – 12 zmian. Ustawę nowelizowano od momentu powstania 90 razy, dodając coraz to nowe artykuły. Konieczne było wstawianie jednostek redakcyjnych między istniejące już wcześniej, co doprowadziło do powstania nazw artykułów, które trudno nawet wymówić (np. art. 15zzzzzn[2]), a co dopiero zapamiętać.
Prace nad regulacjami wolniejsze niż w 2020 r.
Rok 2020 był pod tym względem rekordowy – aż pięć ustaw pełną ścieżkę legislacyjną (zgłoszenie projektu do laski marszałkowskiej, trzy czytania w Sejmie, Senat, podpis prezydenta, publikacja w Dzienniku Ustaw) pokonało w czasie krótszym niż 10 dni, w tym ustawa covidowa (tylko 6 dni) i cztery inne związane z walką z epidemią.
W roku 2021 nie było aktów, których pełna ścieżka legislacyjna trwała krócej niż 10 dni. Najkrócej procedowano ustawę o zmianie ustawy o doręczeniach elektronicznych – tylko 10 dni. Wszystkich aktów, dla których proces legislacyjny był krótszy niż 30 dni, było w 2021 roku 12, a w 2020 roku – 16.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
