Marcin Dziurda: Bardzo dużo. I coraz więcej.
Statystyki pokazują, że pomiędzy rokiem 2008 i 2009 nastąpił przyrost o ponad 50 procent.
To już historia. Dziś wyzwania stojące przed Prokuratorią są jeszcze większe. Mam dane za pierwsze półrocze tego roku. W porównaniu do pierwszych sześciu miesięcy 2009 r. liczba nowych spraw wzrosła o 216 procent. Czyli przeszło trzykrotnie.
To robi wrażenie. Cieszyć się tym czy martwić?
Ja się z tego nie cieszę, ponieważ są to w zdecydowanej większości sprawy przeciwko Skarbowi Państwa. W razie przegranej płacą zatem podatnicy, płacimy wszyscy. Mam jednak świadomość, jak ważne jest prawo do sądu – zwłaszcza w sprawach dotyczących działań organów państwa. Dobrze zatem, że nie ma w Polsce problemu z realizacją prawa do sądu.
Z czego wynika ten przyrost? Roszczenia mają ludzie, firmy?
Przyczyn jest kilka. W sferze przepisów to skutek nowelizacji kodeksu cywilnego z 2004 roku. Dostosowała ona artykuł 417 kc do artykułu 77 ust. 1 Konstytucji, na podstawie którego Skarb Państwa odpowiada za działania władcze państwa – tzw. działania w sferze imperium. W związku z tym w kodeksie cywilnym pojawiły się wyraźne przepisy o odpowiedzialności nie tylko za decyzje administracyjne, ale także za bezprawie i zaniechanie legislacyjne oraz za orzeczenia sądowe.
Jednocześnie niewątpliwie rośnie świadomość prawna. Coraz więcej podmiotów decyduje się dochodzić od Skarbu Państwa roszczeń odszkodowawczych. Dotyczy to zarówno osób fizycznych, jak i firm. Na przykład przedsiębiorcy coraz częściej domagają się odszkodowań za decyzje administracyjne, w szczególności zaś podatkowe.
To są skutki zdarzeń zachodzących obecnie. Ale są jeszcze zaszłości historyczne, takie jak skutki reformy rolnej, nacjonalizacji. Dużo jest takich pozwów?
Te, jak Pan to określił, zaszłości to kolejna przyczyna tak dużej liczby spraw przeciwko Skarbowi Państwa. Co prawda, w tej sferze nie obserwujemy już jakiegoś gwałtownego wzrostu. Możliwości kierowania spraw do sądu istnieją od dawna, więc być może większość roszczeń trafiła już tam trafiła. Ponieważ jednak takie sprawy z reguły toczą się dość długo, więc nadal prowadzimy ich bardzo wiele.
A sprawy przesiedleńców do Niemiec – tych z okresu zaraz po wojnie i tych tzw. późnych?
Na razie mamy ich niewiele, można je policzyć na palcach jednej ręki. Zapewne samorządy mają więcej problemów, ponieważ przejęte nieruchomości podlegały z reguły komunalizacji.
Raczej zmniejszenia, ponieważ jeśli taka regulacja zostałaby wprowadzona, to przecież po to, by te „zaszłości” załatwiać na drodze pozasądowej. W obecnym stanie prawnym w Polsce można dochodzić roszczeń tego rodzaju przed sądem. Jak wspomniałem, takich spraw jest dużo i orzecznictwo można uznać za dosyć korzystne dla byłych właścicieli.
To są dla nas bardzo trudne sprawy – również ze względu na zrozumiałe poczucie krzywdy po stronie powodów, niezależnie od tego, czy ich roszczenia mają podstawę prawną. I muszę przyznać, że stosunkowo często takie pozwy okazują się skuteczne – przynajmniej co do zasady, bo wysokość dochodzonych kwot prawie zawsze jest zawyżona.
Czasami tak jest. Na przykład w sprawach dotyczących "dekretu warszawskiego".
My jesteśmy od tego, żeby naszego klienta – czyli Skarb Państwa – bronić i żeby podatnik ostatecznie zapłacił jak najmniej. Jednak ostatecznie rozstrzyga sąd. I dobrze, bo taka jest jego rola. Naszą rolą jest wskazywanie argumentów korzystnych dla Skarbu Państwa.
Tak. Szczególnie, gdy to są jakieś błędy, które powtarzają się. Jakaś zła praktyka.
Rzeczywiście mamy tych spraw niezwykle dużo. Ich liczba bardzo wzrosła po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie normy powierzchni trzech metrów kwadratowych na jednego osadzonego. Z tym, że wejście w życie swego wyroku TK odroczył, a przed terminem odroczenia zakwestionowany przepis został zmieniony. Samo naruszenie normy trzech metrów nie powinno zatem stanowić podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa.
Zwykle jednak właśnie powierzchni celi. Często też osoba osadzona w bardzo ogólny sposób zarzuca, że podczas pobytu w zakładzie karnym naruszone zostały jej dobra osobiste. Zdecydowaną większość takich spraw wygrywamy, w stosunkowo nielicznych dochodzi do zasądzenia na rzecz powoda kwot rzędu kilku tysięcy złotych, kiedy sąd uzna, że rzeczywiście doszło do naruszenia dóbr osobistych osoby skazanej lub tymczasowo aresztowanej. Nie zmienia to faktu, iż osoby osadzone korzystają z prawa do sądu i masowo składają pozwy. Inna sprawa, czy zasadne. Nierzadko domagają się nawet setek tysięcy złotych, chociaż – jak wspominałem – jeśli sądy zasądzają zadośćuczynienia lub odszkodowania, to kilkutysięczne. Niewątpliwie ma na to wpływ praktyka dosyć automatycznego zwalniania osób osadzonych od opłat sądowych.
Oczywiście, każdy powód – nie tylko osoba osadzona – powinna korzystać ze zwolnienia od opłat sądowych zawsze wtedy, gdy jest to uzasadnione. Nie powinno się to jednak odbywać automatycznie. Sąd ma instrumenty, by zbadać rzeczywistą sytuację majątkową powoda. Co więcej, w niektórych okręgach sądowych instrumenty te są wykorzystywane. Przecież zgodnie z przepisami sąd może na przykład zwolnić powoda od opłat w części.
Jak nietrudno się domyślić, w ubiegłym roku najwięcej było spraw z kategorii: służba więzienna, areszty śledcze, zakłady karne. Na następnej pozycji był minister skarbu państwa, ale w liczbach bezwzględnych to już jest zdecydowanie mniej. Dalej minister sprawiedliwości oraz ministrowie infrastruktury i gospodarki. A także prezydenci miast i wojewodowie oraz jednostki lasów państwowych, których dotyczą przede wszystkim sprawy nieruchomościowe.
W dalszej kolejności, około stu nowych spraw w ubiegłym roku.
Stosunkowo niedużo?
Niby niedużo, ale więcej niż w roku 2008. W tej dziedzinie widać trend wzrostowy, na szczęście nie tak gwałtowny, jak w przypadku pozwów osób osadzonych.
Mamy trzy razy więcej spraw przy praktycznie niezmienionym zatrudnieniu. To jest prawdziwy problem. Prokuratoria Generalna zatrudnia osiemdziesięciu kilku radców. Należy tu jeszcze uwzględnić długie absencje, urlopy macierzyńskie i wychowawcze. Trzeba też odjąć tych radców, którzy zajmują się arbitrażem, legislacją, opiniami prawnymi. Wtedy zostaje około 60 osób do prowadzenia spraw na terenie całego kraju. A spraw jest naprawdę bardzo dużo.
Coraz częściej nie mamy innego wyjścia i w sprawach bardziej typowych po prostu nie jeździmy na rozprawy, szczególnie do sądów pozawarszawskich. Jeżeli radca ma czasem kilkanaście rozpraw w ciągu tygodnia, z czego większość wyjazdowych, to stawiennictwo na wszystkich jest fizycznie niemożliwe. Na szczęście konstrukcja polskiej procedury cywilnej pozwala na skuteczne prowadzenie spraw przy pomocy pism procesowych.
Takich spraw to w ogóle nie ma, bo w każdym przypadku jest inny stan faktyczny. Owszem, można zastosować taką samą argumentację prawną, ale w każdym piśmie procesowym musimy odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy. Więc nigdy nie jest tak łatwo, by można było po prostu przekopiować. Co gorsza, sądy nierzadko oczekują wniosków dowodowych od Skarbu Państwa, kiedy ten występuje po stronie pozwanej. A przecież to na powodzie co do zasady spoczywa ciężar dowodu, jak również ciężar przytoczeń. Prokuratoria Generalna to instytucjonalny pełnomocnik Skarbu Państwa. Nie została powołana po to, by pomagać sądowi rozstrzygnąć sprawę, ale po to, by możliwie najskuteczniej reprezentować Skarb Państwa.
Jeżeli chodzi o wysokość roszczeń, to w ubiegłym roku w sprawach przeciwko Skarbowi Państwa doprowadziliśmy do oddalenia roszczeń na 1 miliard 765 mln złotych, a przegraliśmy jedynie 79 mln złotych. Czyli tu mamy około 95 procent skuteczności. Natomiast w sprawach czynnych, kiedy to Skarb Państwa pozywa, wygraliśmy w ubiegłym roku 98 mln zł i 26 mln euro, a oddalone zostały roszczenia na 60 mln zł i 3 mln euro. Tutaj skuteczność przekracza 70 proc.
W sprawach osób osadzonych sądy coraz częściej ustanawiają dla powodów pełnomocników z urzędu. A w innych sprawach to już z reguły jest profesjonalna reprezentacja. Zaś w dużych sprawach gospodarczych – w tym w postępowaniach arbitrażowych, w których też mamy bardzo dobre wyniki – mamy do czynienia przeciwnikami najlepszymi z możliwych.
Dlatego nie mamy wyjścia i musimy być profesjonalni. Taki jest w końcu cel istnienia Prokuratorii Generalnej – żeby Skarb Państwa miał lepszych, a przynajmniej nie gorszych pełnomocników, niż podmioty, które go pozywają. W końcu walczymy o pieniądze podatników. I mam poczucie, że nie musimy mieć kompleksów, jeśli chodzi o poziom naszej pracy. Problemem staje się natomiast nadmierna liczba spraw. Efektywność pracy, czyli liczbę spraw prowadzonych przez jednego radcę, mamy zdecydowanie wyższą, niż w porównywalnych podmiotach prywatnych – największych kancelariach. Coraz większa liczba spraw sprawia jednak, że wysoka efektywność przeradza się w nadmierne obciążenie pracą.
To przecież nieuniknione. Jeżeli radca ma zbyt mało czasu na analizę sprawy, nie wpływa to korzystnie na skuteczność jej prowadzenia.
Potrzebujemy pewnego wzmocnienia kadrowego. Niedużego. Trzykrotny wzrost liczby nowych spraw, gdy duża część z nich ma typowy charakter, na pewno nie wymaga potrojenia zatrudnienia. Ale kilkunastu dodatkowych radców bardzo by nam się przydało. Rozumiem jednak argumenty, że kiedy w całej służbie publicznej szuka się oszczędności, nie możemy oczekiwać zbyt wiele. Z drugiej jednak strony nie wyobrażam sobie redukcji etatów w Prokuratorii Generalnej. Nie przy takim wzroście liczby spraw. Jeżeli tylko w sprawach krajowych mamy roszczenia wobec Skarbu Państwa o wartości przeszło 15 mld złotych, to o te pieniądze ktoś musi walczyć. Na szczęście rządowy projekt ustawy przewiduje możliwość wyłączenia z planowanej redukcji zatrudnienia w administracji urzędów najbardziej efektywnych.
Zmieniły się przepisy dotyczące odszkodowań za orzeczenia sądowe. Nowa regulacja przewiduje, że można będzie dochodzić odszkodowania także w sytuacji, gdy nie ma tzw. prejudykatu, czyli orzeczenia Sądu Najwyższego o niezgodności orzeczenia z prawem. Jest właściwie pewne, że zwiększy to liczbę powództw – niekoniecznie zasadnych – o odszkodowania za orzeczenia sądowe. Pojawią się nawet żądania odszkodowań za orzeczenia Sądu Najwyższego.
Oczywiście – szczególnie, że sprawy te mają być rozpatrywane przez sądy okręgowe, a zatem wszystkie trafią do Prokuratorii Generalnej.
Nie mamy kompleksów. Nawet z pewnych względów wolimy, gdy po drugiej stronie jest profesjonalny pełnomocnik, bo przynajmniej sąd nie przerzuca wtedy na nas tych obowiązków, które należą do powoda. Ale niezależnie od tego, w Prokuratorii też jest specjalizacja. Jeden departament zajmuje się sprawami związanymi z nieruchomościami, inny odszkodowaniami za decyzje podatkowe. Mamy departament arbitrażu, jeszcze inny zajmuje się spółkami i kwestiami odpowiedzialności kontraktowej. Zatem radcowie Prokuratorii też mogą się specjalizować w swoich dziedzinach. Od początku, a działamy od 2006 roku, Prokuratoria nierzadko zatrudnia prawników ze stosunkowo krótkim doświadczeniem zawodowym. Spowodowane jest to mało konkurencyjnymi wynagrodzeniami, które zwykle nie są atrakcyjne dla dobrych prawników z dużym doświadczeniem. Jednak radcowie Prokuratorii mogą niezbędne doświadczenie bardzo szybko zdobyć. Jeżeli ktoś prowadzi setki spraw, to nie ma wyjścia – musi bardzo szybko zdobyć niezbędne doświadczenie, albo sobie nie poradzi.
To jest problem. Czasem dziwię się, jakim cudem niektórych z nich udaje się jeszcze w Prokuratorii zatrzymać.
Odchodzą, chociaż na razie nie jakoś masowo. Myślę, że kryzys – który w jakimś stopniu dotknął też kancelarie prawnicze – odsunął trochę ten problem w czasie. Jak wspominałem, zarobki w Prokuratorii nie są zbyt atrakcyjne. Ponieważ nie mają one charakteru mnożnikowego, nie udało się zrealizować założenia, zgodnie z którym miały być porównywalne z wynagrodzeniami sędziów. Oszczędności budżetowe sprawiły, że przeciętne wynagrodzenie netto radcy Prokuratorii jest dziś znacząco, nawet o kilkadziesiąt procent niższe od wynagrodzenia sędziego sądu okręgowego. Tymczasem ograniczenia w dodatkowym zarobkowaniu są porównywalne. Zgodnie z ustawą radca Prokuratorii Generalnej nie może wykonywać zawodu radcy prawnego. Pozostaje działalność naukowa, dydaktyczna i publicystyczna, nie wszyscy jednak mają do tego predyspozycje. Na drugiej szali jest jednak stabilność zatrudnienia. A także satysfakcja zawodowa z możliwości wykonywania interesującej – moim zdaniem nawet pasjonującej – pracy w prestiżowej instytucji. I wreszcie – przynajmniej w przypadku części radców – poczucie misji, jaką jest ochrona interesu Skarbu Państwa, czyli interesu nas wszystkich. To są wartości, które na pewno wiele osób zatrzymują w Prokuratorii.
Nie jest mi zręcznie oceniać instytucję, którą kieruję. Mogę powiedzieć tak – jest lepiej, niż spodziewałem się w 2005 r., gdy zaczynałem organizować Prokuratorię Generalną. Bo przy wszystkich ograniczeniach dotyczących wynagrodzeń, przy ogromnym obciążeniu pracą, przy konieczności wyjazdów do sądów na terenie całego kraju, udało się stworzyć bardzo dobry zespół.
Mógłby, ale byłoby to nieporównywalnie droższe niż wykonywanie tej pracy przez Prokuratorię. Jak wspominałem, nasza efektywność jest większa niż w sektorze prywatnym. Nie ma dużej kancelarii, w której tak wiele spraw przypadałoby na jednego prawnika. Poza tym, wystarczy porównać wynagrodzenia radców – rzędu 7 tys. zł brutto miesięcznie – ze stawkami godzinowymi dobrych kancelarii. Nie wyobrażam sobie możliwości znalezienia w budżecie państwa wystarczających środków, by sprawy prowadzone przez nas zlecić na zewnątrz.
Może byłoby to skuteczniejsze?
Już mówiłem, w 2009 r. mieliśmy skuteczność 95 proc. Nie wiem, czy mogłaby jeszcze wzrosnąć. Prokuratoria Generalna zawsze przedstawia argumenty korzystne dla Skarbu Państwa, ale zdajemy sobie sprawę, że w niektórych sprawach to nasi przeciwnicy mają rację. Chyba nikt nie wyobraża sobie sytuacji, w której Skarb Państwa wygrywałby 100 proc. spraw.Poza tym, wcale tak nie jest, że duże renomowane kancelarie mają lepszych specjalistów od procesu niż my. Naszą siłą jest większe doświadczenie. Jeśli ktoś jest zdolny, inteligentny i pracowity – a takich radców staramy się zatrudniać – i prowadzi pięćsetną sprawę, to poprowadzi ją lepiej niż ten, dla kogo jest do dopiero dziesiąta sprawa w życiu.
Są jednak, rzecz jasna, sprawy, które musimy zlecać renomowanym kancelariom. Chodzi o arbitraż, zwłaszcza inwestycyjny. Większość postępowań arbitrażowych Prokuratoria prowadzi samodzielnie. Jednak w przypadku tych najważniejszych, kiedy dochodzone kwoty liczone są w setkach milionów czy nawet w miliardach euro, środki na odpowiednią zewnętrzną obsługę prawną muszą się znaleźć. Szukamy wtedy renomowanych kancelarii, dzięki którym Rzeczpospolita Polska reprezentowana jest przez najlepszych prawników – z Londynu, Paryża, Genewy czy Waszyngtonu. I bez jakiejkolwiek przesady chodzi tu o naprawdę najlepszych prawników, często – według publikowanych rankingów – z pierwszej dziesiątki na świecie. Wiadomo przecież, że w największych arbitrażach międzynarodowych istotna jest nie tylko sama argumentacja, ale także to, kto tę argumentacje przedstawi. Dlatego byłoby ze szkodą dla interesów Skarbu Państwa, gdyby Prokuratoria próbowała tego rodzaju sprawy prowadzić samodzielnie.
A w krajowych sprawach też zdarza się zatrudnianie renomowanych kancelarii?
W krajowych sprawach nawet nie możemy się nad tym zastanawiać – po prostu ustawa nam nie pozwala. Ale myślę, że nie ma takiej potrzeby. Dajemy sobie radę.
Artykuł ukazał się w miesięczniku "Kancelaria" 11/2010