Nie ma żadnego pożytku z ustawy o lobbingu

Ustawa o lobbingu jest tak dziurawa, że mogłoby jej nie być - ocenili we wtorek eksperci podczas seminarium Regulacja lobbingu w Polsce. Do lipca Polska powinna wdrożyć rekomendacje europejskiej Grupy Państw przeciw Korupcji (GRECO) dotyczące lobbingu.

Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa z 2005 r. była krytykowana już w chwili wejścia w życie, m.in. z powodu zmian, jakich dokonano w niej w trakcie prac parlamentarnych.

Zmiany te, jak wskazywał Bartosz Kwiatkowski z Fundacji Frank Bold, będącej gospodarzem wtorkowego spotkania, sprawiły, że ostateczna wersja przyjętej ustawy nie miała nic wspólnego z modelem, który powinien być przejrzysty i możliwy do uniwersalnego zastosowania. Jak dodał, nowelizacje ustawy nie rozwiązały problemów.

Wśród tych problemów eksperci wymieniali definicję lobbingu. Według ustawy - działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Część specjalistów ocenia tę definicję jako zbyt szeroką, zwłaszcza w połączeniu z definicją regulowanego lobbingu zawodowego (zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób), ujętą zdecydowanie za wąsko.

Według polskiego prawa eksperci branżowi, przedstawiciele izb gospodarczych czy organizacji pozarządowych nie mają obowiązku rejestrować swojej działalności, nawet jeśli ich głównym zadaniem jest wpływ na stanowione prawo. W związku z tym oficjalny rejestr lobbystów nie ma wiele wspólnego z rzeczywistością.

Kolejna "dziura" w prawie, jak oceniono, polega np. na tym, że regulacjom podlega stanowienie prawa przede wszystkim na poziomie rządowym, ale już nie parlamentarnym czy w Kancelarii Prezydenta, mimo że głowa państwa także ma inicjatywę ustawodawczą.

Grzegorz Makowski z Fundacji Batorego zauważył, że nadzorowi ani regulacjom nie podlega także działalność urzędów centralnych, które często biorą udział w pracach legislacyjnych, jak np. UOKiK czy UZP, ani władz samorządowych, stanowiących prawo lokalne. Podobnie, regulacjom nie podlegają próby wpływu na inne procesy decyzyjne niż proces legislacyjny. Zdaniem Makowskiego trudności z uregulowaniem lobbingu biorą się m.in. stąd, że nie przemyślano, jaki w ogóle ma być udział grup interesu i obywateli w procesach decyzyjnych i jak powinny wyglądać konsultacje.

Makowski podkreślił, że "ustawa po prostu nie działa", skutkiem czego faktyczny lobbing pozostaje nieuregulowany, a opinia publiczna dowiaduje się o nim, gdy wybucha jakiś skandal.

"Uważam, że tej ustawy, którą my mamy, mogłoby w ogóle nie być. Nawet może byłoby lepiej, bo lepszy jest brak prawa niż regulacja pozorna" - ocenił Makowski.

Według Łukasza Jachowicza, który przez kilka lat zajmował się zawodowym lobbingiem, ustawa nie służy w żaden sposób także samym lobbystom, gdyż nakłada na nich pewne obowiązki, ale nie daje im w związku z tym przywilejów.

"Zawodowy, zarejestrowany lobbysta nie ma prawa wstępu na podkomisje sejmowe, gdzie tworzone jest prawo, podczas gdy na zaproszenie posła może uczestniczyć w niej każdy inny obywatel" - zaznaczył Jachowicz.

Braki w polskich regulacjach dotyczących lobbingu dostrzegli także eksperci Grupy Państw Przeciwko Korupcji (ang. Group of States against Corruption - GRECO), czyli organu Rady Europy do walki z korupcją.

Raport GRECO z 2012 r. zalecił Polsce m.in. "zwiększenie przejrzystości relacji parlamentarzystów z lobbystami i innymi osobami trzecimi, które próbują wywierać wpływ na proces legislacyjny, w tym również w związku z posiedzeniami komisji parlamentarnych", uzupełnienie Zasad Etyki Poselskiej o jasne wskazówki dla posłów dotyczące m.in. konfliktów interesów oraz rozszerzenie ich także na senatorów. Wskazano także na problemy związane ze zbyt wąskim zakresem informacji podawanych w oświadczeniach majątkowych składanych przez parlamentarzystów.

W sumie w Raporcie Ewaluacyjnym GRECO skierowało do Polski 16 zaleceń antykorupcyjnych. Według oceny z Raportu Zgodności sporządzonego w 2014 r. Polska zrealizowała w sposób zadowalający lub podjęła zadowalające działania w trzech obszarach, częściowo wypełniła zadania dot. siedmiu obszarów, a sześciu - w tym właśnie dot. regulacji lobbingu na poziomie parlamentarnym - nie zrealizowano w ogóle. GRECO dało nam 18 miesięcy na poprawienie sytuacji - czas ten upływa 30 czerwca tego roku.

Jak mówił podczas spotkania Tomasz Ostropolski, przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości (odpowiedzialnego za kontakty z GRECO), resort już w nowej kadencji wystosował ponownie w tej sprawie listy do marszałków Sejmu i Senatu.

Jednak faktyczna realizacja zaleceń GRECO wymagałaby zmian legislacyjnych, co wydaje się mało realne w najbliższym czasie.

W grudniu 2016 r. GRECO przyjmie tzw. drugi Raport Zgodności, oceniający działania Polski. Choć GRECO działa przede wszystkim na zasadzie "miękkich" rekomendacji, to raporty Grupy są często wykorzystywane w raportach Komisji Europejskiej, przedstawianych w cyklach dwuletnich.(PAP)