Konflikt interesów to nie korupcja
Warto zwrócić uwagę, że przyjęty tytuł projektowanej ustawy oraz sam tekst założeń mogą sugerować, że ich autorzy utożsamiają pojęcie korupcji z pojęciem konfliktu interesów, podczas gdy są to na gruncie nauk prawnych i nauk o zarządzaniu publicznym wprawdzie pokrewne, ale jednak zupełnie różne pojęcia.
Skoro ustawa zawiera ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności zarobkowej przez osoby wykonujące zadania publiczne, także jej tytuł powinien do tego nawiązywać.
Zakazy i nakazy
Założenia przewidują, iż obowiązki i ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym będą dotyczyły m.in. wszystkich członków korpusu służby cywilnej. Oznacza to zdecydowane poszerzenie w ramach tej grupy, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawa antykorupcyjna obejmuje jedynie członków korpusu służby cywilnej zajmujących wybrane stanowiska kierownicze oraz stanowiska równorzędne z tymi stanowiskami pod względem płacowym. Ponadto będzie dotyczyć wszystkich pracowników samorządowych, NIK, Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego czy Rządowego Centrum Legislacji. Wynika z tego, że wszystkich tych osób – nawet zajmujących niższe stanowiska czy wykonujących prace o charakterze techniczno-administracyjnym – dotyczyłyby przewidziane takie ograniczenia, jak bezwzględny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej czy posiadania więcej niż 10% akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego. Co więcej osoby te objęte będą nakazem składnia oświadczenia majątkowego.
Sędziowie jak urzędnicy
Rada Legislacyjna zwraca również uwagę na pomysł przeniesienia do projektowanej regulacji przepisów dotyczących sędziów. Specyfika ich zwodu oraz konstytucyjny status powodują, że Rada Legislacyjna nie widzi celowości przenoszenia fragmentu obowiązującej regulacji z Prawa o ustroju sadów powszechnych do ustawy antykorupcyjnej oraz regulowania zasad niepołączalności tego zawodu łącznie z szeroką grupą pracowników administracji publicznej. Ponadto, obowiązująca ustawa przewiduje, że sędzia nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia, z wyjątkiem zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym lub naukowym, jeżeli wykonywanie tego zatrudnienia nie przeszkadza w pełnieniu obowiązków sędziego. A także gdyby miało osłabiać zaufanie do jego bezstronności lub przynieść ujmę godności urzędu sędziego (art. 86 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych). Powoduje to, że wielu sędziów, w szczególności sędziów Sądu Najwyższego i NSA, jest pracownikami dydaktycznymi na wyższych uczelniach. Przewidziane uchylenie wskazanego przepisu (czyli de facto wyeliminowanie podstawy prawnej stwarzającej możliwość dodatkowego zatrudnienia) oraz brak w założeniach ustawy antykorupcyjnej propozycji przepisów uwzględniających specyfikę zawodu sędziego, należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Projekt przewiduje jedynie ograniczenia w zakresie zajmowania stanowiska, pełnienia funkcji i zatrudnienia, nie wspominając o możliwości np. zatrudnienia sędziego na stanowisku dydaktycznym, czy zakazie podejmowania takich zajęć, które przeszkadzałyby w pełnieniu obowiązków. Zdaniem Rady Legislacyjnej kwestia ta powinna zostać dokładnie przeanalizowana i uwzględniona w projektowanych przepisach.
Zakaz zatrudniania
Osoby wykonujące zadania publiczne nie będą mogły być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa cywilnego i spółkach handlowych. Planuje się zatem wprowadzenie bezwzględnego zakazu zatrudnienia dla bardzo szerokiej grupy osób, co powoduje, że rozwiązanie to powinno być przeanalizowane z punktu widzenia proporcjonalnego ograniczania wolności wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji), zwłaszcza z punktu widzenia tych kategorii osób, które mają być objęte mocą obowiązującą ustawy mimo, że nie realizują, a nawet nie uczestniczą w realizacji funkcji publicznych.
Projekt założeń przewiduje zakaz zawierania przez osoby wykonujące zadania publiczne umów cywilnoprawnych na zasadach korzystniejszych niż powszechnie dostępne Przepis ten – zdaniem Rady Legislacyjnej – należy ocenić sceptycznie, jako mogący ingerować zbytnio w swobodę obrotu gospodarczego i wywołujący ogromne trudności natury dowodowej. Należy zauważyć, że podobne zachowanie sankcjonuje przepis art. 228 Kodeksu karnego.
Oświadczenia majątkowe
Zdaniem Rady Legislacyjnej, krytycznie należy ocenić zakres informacji przekazywanych w oświadczeniach majątkowych. Również tutaj nie zostały wzięte pod uwagę wytyczne wynikające z art. 51 Konstytucji, w szczególności zakaz gromadzenia informacji innych niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Dobrze obrazuje to proponowany w założeniach obowiązek informowania o cenie zakupu lub sprzedaży nieruchomości, podmiocie od którego nieruchomość nabyto, warunkach na jakich zostały zaciągnięte zobowiązania pieniężne (wobec kogo, w jakiej wysokości, na jaki okres, ile pozostało do spłaty) oraz o udzielonych pożyczkach. Zbieranie przez władze publiczne takiego zasobu informacji nie realizuje, w ocenie Rady, żadnego wyraźnego celu publicznego oraz wydaje się stać w kolizji z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Zdaniem Rady projekt nie powinien być skierowany do dalszych etapów procesu legislacyjnego, lecz gruntownie poprawiony, najlepiej z udziałem ekspertów zewnętrznych zajmujących się tego typu problematyką.
Warto zwrócić uwagę, że przyjęty tytuł projektowanej ustawy oraz sam tekst założeń mogą sugerować, że ich autorzy utożsamiają pojęcie korupcji z pojęciem konfliktu interesów, podczas gdy są to na gruncie nauk prawnych i nauk o zarządzaniu publicznym wprawdzie pokrewne, ale jednak zupełnie różne pojęcia.
Skoro ustawa zawiera ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności zarobkowej przez osoby wykonujące zadania publiczne, także jej tytuł powinien do tego nawiązywać.
Zakazy i nakazy
Założenia przewidują, iż obowiązki i ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym będą dotyczyły m.in. wszystkich członków korpusu służby cywilnej. Oznacza to zdecydowane poszerzenie w ramach tej grupy, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawa antykorupcyjna obejmuje jedynie członków korpusu służby cywilnej zajmujących wybrane stanowiska kierownicze oraz stanowiska równorzędne z tymi stanowiskami pod względem płacowym. Ponadto będzie dotyczyć wszystkich pracowników samorządowych, NIK, Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego czy Rządowego Centrum Legislacji. Wynika z tego, że wszystkich tych osób – nawet zajmujących niższe stanowiska czy wykonujących prace o charakterze techniczno-administracyjnym – dotyczyłyby przewidziane takie ograniczenia, jak bezwzględny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej czy posiadania więcej niż 10% akcji i udziałów w spółkach prawa handlowego. Co więcej osoby te objęte będą nakazem składnia oświadczenia majątkowego.
Sędziowie jak urzędnicy
Rada Legislacyjna zwraca również uwagę na pomysł przeniesienia do projektowanej regulacji przepisów dotyczących sędziów. Specyfika ich zwodu oraz konstytucyjny status powodują, że Rada Legislacyjna nie widzi celowości przenoszenia fragmentu obowiązującej regulacji z Prawa o ustroju sadów powszechnych do ustawy antykorupcyjnej oraz regulowania zasad niepołączalności tego zawodu łącznie z szeroką grupą pracowników administracji publicznej. Ponadto, obowiązująca ustawa przewiduje, że sędzia nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia, z wyjątkiem zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym lub naukowym, jeżeli wykonywanie tego zatrudnienia nie przeszkadza w pełnieniu obowiązków sędziego. A także gdyby miało osłabiać zaufanie do jego bezstronności lub przynieść ujmę godności urzędu sędziego (art. 86 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych). Powoduje to, że wielu sędziów, w szczególności sędziów Sądu Najwyższego i NSA, jest pracownikami dydaktycznymi na wyższych uczelniach. Przewidziane uchylenie wskazanego przepisu (czyli de facto wyeliminowanie podstawy prawnej stwarzającej możliwość dodatkowego zatrudnienia) oraz brak w założeniach ustawy antykorupcyjnej propozycji przepisów uwzględniających specyfikę zawodu sędziego, należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Projekt przewiduje jedynie ograniczenia w zakresie zajmowania stanowiska, pełnienia funkcji i zatrudnienia, nie wspominając o możliwości np. zatrudnienia sędziego na stanowisku dydaktycznym, czy zakazie podejmowania takich zajęć, które przeszkadzałyby w pełnieniu obowiązków. Zdaniem Rady Legislacyjnej kwestia ta powinna zostać dokładnie przeanalizowana i uwzględniona w projektowanych przepisach.
Zakaz zatrudniania
Osoby wykonujące zadania publiczne nie będą mogły być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa cywilnego i spółkach handlowych. Planuje się zatem wprowadzenie bezwzględnego zakazu zatrudnienia dla bardzo szerokiej grupy osób, co powoduje, że rozwiązanie to powinno być przeanalizowane z punktu widzenia proporcjonalnego ograniczania wolności wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji), zwłaszcza z punktu widzenia tych kategorii osób, które mają być objęte mocą obowiązującą ustawy mimo, że nie realizują, a nawet nie uczestniczą w realizacji funkcji publicznych.
Projekt założeń przewiduje zakaz zawierania przez osoby wykonujące zadania publiczne umów cywilnoprawnych na zasadach korzystniejszych niż powszechnie dostępne Przepis ten – zdaniem Rady Legislacyjnej – należy ocenić sceptycznie, jako mogący ingerować zbytnio w swobodę obrotu gospodarczego i wywołujący ogromne trudności natury dowodowej. Należy zauważyć, że podobne zachowanie sankcjonuje przepis art. 228 Kodeksu karnego.
Oświadczenia majątkowe
Zdaniem Rady Legislacyjnej, krytycznie należy ocenić zakres informacji przekazywanych w oświadczeniach majątkowych. Również tutaj nie zostały wzięte pod uwagę wytyczne wynikające z art. 51 Konstytucji, w szczególności zakaz gromadzenia informacji innych niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Dobrze obrazuje to proponowany w założeniach obowiązek informowania o cenie zakupu lub sprzedaży nieruchomości, podmiocie od którego nieruchomość nabyto, warunkach na jakich zostały zaciągnięte zobowiązania pieniężne (wobec kogo, w jakiej wysokości, na jaki okres, ile pozostało do spłaty) oraz o udzielonych pożyczkach. Zbieranie przez władze publiczne takiego zasobu informacji nie realizuje, w ocenie Rady, żadnego wyraźnego celu publicznego oraz wydaje się stać w kolizji z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Zdaniem Rady projekt nie powinien być skierowany do dalszych etapów procesu legislacyjnego, lecz gruntownie poprawiony, najlepiej z udziałem ekspertów zewnętrznych zajmujących się tego typu problematyką.