Kwoty wyborcze nie zawsze zwiększają liczbę kobiet w parlamentach

Udział kobiet w parlamentach wybieranych w demokratycznych wyborach to w perspektywie globalnej zaledwie kilkanaście procent. Skalę problemu jeszcze bardziej unaocznia fakt, że na tysiące składów parlamentów, które dotychczas zostały wyłonione na całym świecie, tylko w jednym przypadku większość stanowiły kobiety. Pokazuje to, że wprowadzanie prawnych środków mających zwiększyć udział kobiet w organach wybieralnych nie może być traktowane jako naruszenie zasady równości, ale jako uprzywilejowanie kobiet niwelujące ich dyskryminację. O problemach związanych z poszukiwaniem skutecznych i zgodnych z prawem sposobów wyrównywania szans kobiet w polityce - w kontekście prac na polskim projektem ustawy - pisze na łamach "Państwa i Prawa" prof. dr hab. Ewa Gruza z Uniwersytetu Warszawskiego.

Mimo że prawne środki mające na celu zwiększenie udziału kobiet w polityce to dopiero historia dwóch dekad (po raz pierwszy kwoty wyborcze płci wprowadzono w 1991 r. w Argentynie), można już stwierdzić, że systemy kwotowe nie zawsze przynoszą pożądane efekty. Zdarza się wszakże, iż wysoki udział kobiet w polityce zapewniają długofalowe działania polegające na wywieraniu nacisku na partie przez organizacje kobiece oraz kobiety działające w strukturach partyjnych. Przykładem są państwa skandynawskie, gdzie nigdy nie wprowadzono kwot ustawowych, a mimo to reprezentacja kobiet w izbach parlamentarnych należy tam do najwyższych na świecie i wynosi ok. 40%.
Problem skuteczności systemów kwotowych celnie ujął K. Skotnicki, pisząc, że „zwiększenie udziału kobiet w życiu politycznym, w tym w szczególności zwiększenie ich reprezentacji w organach przedstawicielskich, to przede wszystkim problem kultury, a nie prawa”. Nie oznacza to jednak, że prawo powinno pozostać obojętne na problem niskiego udziału kobiet w życiu politycznym, gdyż „jedną z zasadniczych funkcji prawa jest regulowanie i zmienianie kulturowo ugruntowanych, lecz szkodliwych bądź dyskryminujących obyczajów, zachowań i postaw”48. Systemy kwotowe, choć same nie zapewnią kobietom należnej im reprezentacji w polityce, są zatem katalizatorem, który - poparty zmianą kultury prawnej - może doprowadzić do zwiększenia ich udziału w życiu publicznym.
Zdaniem autorki, skuteczność, a nawet możliwość wprowadzenia kwot płci, zależy w dużej mierze od funkcjonującego w danym państwie systemu wyborczego. W systemie większościowym wprowadzenie kwot jest z pewnością trudniejsze30, szczególnie jeśli wybory odbywają się - co jest zasadą w wyborach większościowych - w okręgach jednomandatowych. Można nałożyć na partie obowiązek wystawienia określonej liczby kobiet, ale jeśli wziąć pod uwagę, że w systemie okręgów jednomandatowych często system podziału poparcia w większości okręgów jest utrwalony, tak naprawdę tylko w niektórych toczy się rzeczywista rywalizacja polityczna. Taka sytuacja występuje np. w Wielkiej Brytanii, co skłania partie do wystawiania kobiet w tych okręgach, gdzie i tak skazane są one na porażkę. Rozwiązaniem tego problemu może być tzw. twinning, czyli dobieranie - na podstawie szans na zwycięstwo oraz geografii wyborczej - par okręgów wyborczych i wystawianie w nich jednej kobiety i jednego mężczyzny. Systemu tego nie sposób jednak unormować w prawie. (...)
Jeśli zaś chodzi o system proporcjonalny i jego wpływ na systemy kwotowe, duże znaczenie ma to, czy lista wyborcza jest zamknięta (wyborca wybiera całą listę bez możliwości wskazania konkretnego kandydata), czy otwarta (wyborca głosuje na konkretnego kandydata, ale wybiera jednocześnie całą listę). Z punktu widzenia kwot wyborczych, gdy towarzyszy im obowiązek naprzemiennego umieszczania kobiet i mężczyzn, lista zamknięta jest najlepszym rozwiązaniem, gdyż w zasadzie zapewnia równą reprezentację płci w parlamencie, a przynajmniej gwarantuje istotną liczbę mandatów zarówno dla kobiet, jak i dla mężczyzn. Połączenie systemu suwakowego z listą zamkniętą budzi jednak wątpliwości co do zgodności takiej konstrukcji z zasadą równości. Jeżeli taki system nie obowiązuje, lista zamknięta jest najgorszym rozwiązaniem, gdyż partie umieszczają wówczas kandydatki na ostatnich miejscach listy.
(...)
Reasumując, sądzę, że zgodność systemu kwotowego z zasadą równości wymaga spełnienia kilku warunków. Po pierwsze, ustalona prawem liczba kobiet na listach kandydatów nie powinna przekraczać 50%. Po drugie, w razie wprowadzenia obowiązku naprzemiennego umieszczania na liście kobiet i mężczyzn, o wyborze powinna decydować liczba zdobytych głosów, a nie kolejność na liście (inaczej rzecz ujmując, należy stosować listy otwarte, a nie zamknięte). Po trzecie, liczba kandydatów na liście powinna wynosić dwukrotność liczby mandatów pozostających do rozdzielenia w okręgu; generalnie chodzi o to, aby pozostawić wyborcom pełną swobodę wyboru spośród kandydatów, umożliwiając nawet wybór samych kobiet lub samych mężczyzn - pisze prof. dr hab. Ewa Gruza z Uniwersytetu Warszawskiego w artykule pt. "Prawne sposoby zwiększania udziału kobiet w parlamentach".
Państwo i Prawo 2010/11

.
*