Konsultacje niewiele poprawiają jakość polskiego prawa

W doktrynie prawa od lat toczy się dyskusja na temat pogarszającej się jakości stanowionego w Polsce prawa. Wciąż zwraca się bowiem uwagę na negatywne skutki związane z rosnącą inflacją prawa, brakiem realnego planowania działań legislacyjnych, pełnej oceny skutków regulacji, badań postlegislacyjnych, a także nadmiernej resortowości rządowego etapu prac ustawodawczych. Dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalista z Uniwersytetu Wrocławskiego analizuje na łamach najnowszego wydania kwartalnika Krajowej Rady Sądownictwa jedną z metod, która miała prowadzić do poprawy jakości legislacji, czyli konsultacje społeczne projektów.

Jak zauważa autor, niektóre z tych negatywnych zjawisk towarzyszących procesowi tworzenia prawa wydają się w ostatnim okresie przybierać na sile. W efekcie, system prawny traci stabilność, staje się niespójny wewnętrznie, powstają problemy z prawidłowym stosowaniem coraz liczniejszych, nieprecyzyjnych i niejasnych przepisów. To z kolei obniża zaufanie obywateli do państwa i prawa, a organy je stosujące stawia przed koniecznością coraz „aktywniejszej” wykładni prawa.
W dyskusji o legislacji i stanie systemu prawnego wiele uwagi poświęca się charakterystyce działań, które należałoby podjąć w celu usprawnienia procesu tworzenia prawa oraz poprawy jakości jego efektów. (...)
W ostatnich kilku latach organy władzy publicznej podjęły wiele działań, które zapowiadają gruntowną i systemową reformę procesu stanowienia prawa, w tym także procesu konsultacji społecznych rządowych projektów aktów normatywnych.
Jednym z elementów tych zmian była wprowadzona w kwietniu 2009 r. reforma rządowej ścieżki legislacyjnej. Wprowadziła ona – postulowaną od dawna w doktrynie prawa praktykę poprzedzania projektu ustawy opracowaniem jego założeń.
Nasuwa się tu pytanie: czy konsultacje społeczne powinny objąć wyłącznie prace nad projektem założeń do ustawy, czy także projekt aktu normatywnego? W świetle dotychczasowej praktyki założenia do ustaw nie zawsze w sposób wyczerpujący i pełny prezentowały wszystkie proponowane rozwiązania prawodawcze. Częściej zawierały informacje na temat ogólnego kierunku zmiany prawa i pozostawały tym samym dalekie od precyzji i jednoznaczności właściwej dla tekstu prawnego. Zdarzały się także przypadki, że treść projektu ustawy nie do końca odpowiadała jego założeniom.
Warto zatem przyjąć jako zasadę, że proces konsultacji społecznych przebiegałby dwuetapowo, podobnie jak proces tworzenia projektu ustawy przez rząd. Pierwszy etap konsultacji obejmowałby założenia projektu ustawy i dyskusję nad kierunkiem zmiany prawa oraz podstawowymi rozstrzygnięciami prawodawcy. Drugi etap z kolei dotyczyłby wyłącznie analizy projektu ustawy. Nie oznacza to bynajmniej dwukrotnego konsultowania tych samych kwestii. Konsultacje projektu ustawy odnosiłyby się wyłącznie do kwestii, czy treść projektu ustawy odpowiada temu, o czym była mowa w założeniach, tj. czy faktyczny stopień ingerencji w dotychczasowy porządek prawny oraz jej skutki społeczne są proporcjonalne wobec celu tej ustawy.
Ustalenie tego związku jedynie na podstawie założeń do ustawy jest bardzo trudne. Tymczasem dla obywateli, a także przedsiębiorców, ich związków i zrzeszeń możliwość odniesienia się do treści projektu aktu normatywnego ma charakter podstawowy. Tylko w ten sposób można ocenić faktyczny stopień przyszłej ingerencji w prawa i wolności obywatelskie.
Argumenty przemawiające za postawioną wyżej tezą można odnaleźć także w regulacjach dotyczących statusu w procesie konsultacji społecznych reprezentatywnych związków zawodowych organizacji pracodawców, które mają prawo do opiniowania zarówno założeń, jak i projektów aktów normatywnych.
W ramach szeroko pojętej reformy procesu tworzenia prawa mieszczą się także działania realizowane w ramach Programu Reformy Regulacji przez Ministerstwo Gospodarki. Przewidują one stworzenie systemu OSR na wzór standardów obowiązujących w Unii Europejskiej, a także prowadzenie konsultacji społecznych. Dzięki temu mógłby powstać instrument pozwalający na przeprowadzenie konsultacji społecznych nie tylko w fazie założeń do ustawy i projektu ustawy, lecz także znacznie wcześniej – na etapie analizy problemu regulacyjnego i decyzji o podjęciu prac nad zmianą prawa. Być może na tej podstawie można byłoby także stworzyć system badań postlegislacyjnych.
Konsultacje społeczne mogą stanowić wymierny instrument racjonalizacji działań prawodawcy, dlatego gdyby udało się wdrożyć wszystkie przedstawione wyżej zapowiedzi reformatorskie, formułowane w programach rządowych, jakość prawa mogłaby ulec realnej poprawie. Efektów tych działań w praktyce tworzenia prawa niestety jeszcze nie widać - pisze dr Tomasz Zalasiński,  konstytucjonalista, pracownik Uniwersytetu Wrocławskiego.

Cały Artykuł ukazał się w kwartalniku "Krajowa Rada Sądownictwa" nr 4/2010