Prawnicy nie mają wątpliwości, że te przepisy naruszają nie tylko Konstytucję, ale i europejskie traktaty. Chodzi o ustawę uchwaloną 14 kwietnia, na mocy której ma powstać Komisja, która jako organ administracji publicznej i to z szerokimi uprawnieniami, będzie badać wpływy Rosji na bezpieczeństwo wewnętrzne Polski. Zgodnie z uzasadnieniem, ma prowadzić postępowania w celu wyjaśnienia przypadków funkcjonariuszy publicznych lub członków kadry kierowniczej wyższego szczebla, którzy w latach 2007-2022 pod wpływem rosyjskim, działając na szkodę interesów RP, dokonywali czynności wymienionych szczegółowo w ustawie. Postępowania mogą dotyczyć także innych osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi ani członkami kadry kierowniczej. Co oznacza, że zakres podmiotowy ustawy jest w istocie nieograniczony.
Czytaj: Immunitet od przeprosin dla zamożnych - wystarczy 15 tys. zł>>
Pod lupę "każdy" i to publicznie
W tej sprawie wypowiedział się już m.in. prof. Maciej Wiącek, Rzecznik Praw Obywatelskich. Ma wątpliwości, bo jak podkreśla, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez nową komisję, może dotyczyć każdej osoby, wobec której pojawi się supozycja działania pod wpływem rosyjskim na szkodę RP.
Co więcej, jeżeli w toku postępowania Komisja stwierdzi istnienie okoliczności uprawdopodobniającej, że działanie tych osób było działaniem z naruszeniem prawa lub przestępstwem albo utrudniało ich ujawnienie, kieruje zawiadomienie do właściwego organu. Tyle, że to nie wszystko, ponieważ po takim postępowaniu wyjaśniającym sama może wydać decyzję administracyjną, w której może stwierdzić działanie danej osoby pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP. W praktyce - jak mówią prawnicy - orzeka o zdradzie stanu. Może też zastosować wobec osoby objętej postępowaniem co najmniej jeden z następujących środków zaradczych:
- cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświadczenia bezpieczeństwa na okres 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej;
- zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat;
- cofnięcie pozwolenia na broń na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej.
- Wydanie przez Komisję decyzji administracyjnej stwierdzającej działanie danej osoby pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP wykracza poza funkcje realizowane przez administrację publiczną – z całą stanowczością stwierdza w swojej opinii profesor Wiącek i wyjaśnia, że jest to równoznaczne z pozbawieniem tej osoby czci i dobrego imienia. - W swojej istocie odpowiada treści środka karnego w postaci podania wyroku do publicznej wiadomości – dodaje RPO.
Czytaj w LEX: Fedorowicz Magdalena, Finansowanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej >>
Zgodnie bowiem z ustawą raport Komisji - zawierający przypadki działań pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP oraz wydane decyzje administracyjne - mają być jawne, udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Środek ten ma więc wyraźny charakter represyjny. Z kolei zastosowanie środka zaradczego w postaci zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat, odpowiada środkowi karnemu w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska przewidzianego przez art. 39 pkt 2 Kodeksu karnego, ewentualnie środkowi karnemu przewidującemu zakaz zajmowania stanowiska w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego (art. 39 pkt 2aa k.k.).
Czytaj: Sejm: Nadzwyczajna komisja zaczyna prace nad zmianami w konstytucji>>
Komisja niczym sąd - wykryje i ukarze
Rzecznik Praw Obywatelskich ocenia również, że rzeczywistym celem takiego prowadzonego przez nową komisję postępowania nie będzie załatwienie sprawy administracyjnej, lecz wymierzenie kary za podejmowane w latach 2007-2022 działania danej osoby - z wskazaniem, że były podjęte pod wpływem rosyjskim i na szkodę RP. W tym kontekście należy wskazać, że w myśl art. 42 ust. 1 Konstytucji RP odpowiedzialności karnej podlega ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Odpowiedzialność ta obejmuje każdy rodzaj odpowiedzialności, w której ramach względem jednostki stosuje się środki prawne mające postać kary. Środki te służą wyrażeniu negatywnej oceny i potępieniu popełnionego czynu. Ich celem jest też powstrzymanie innych osób od naruszenia danej normy oraz zaspokojenie naruszonego poczucia sprawiedliwości. Odpowiedzialność karna na gruncie art. 42 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje każdy rodzaj odpowiedzialności, który realizuje funkcję represyjną polegającą na ograniczeniu praw lub wolności konstytucyjnych.
Czytaj w LEX: Wyrozumska Anna, "Specjalna operacja wojskowa" Federacji Rosyjskiej w Ukrainie w sądach międzynarodowych >>
Tyle że administracja nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, który jest wyłączną domeną sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Dr hab. Grzegorz Wierczyński, prof. Uniwersytetu Gdańskiego, ekspert Instytutu Legislacji i Prac Parlamentarnych Naczelnej Rady Adwokackiej, nie ma wątpliwości, że projektowana ustawa w sposób rażący narusza podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej Polski oraz podstawowe prawa człowieka wyrażone w obowiązującej Konstytucji.
- Przede wszystkim dlatego, że kreuje ona nowe sankcje karne i upoważnia do ich nakładania organ administracyjny. Wydanie „decyzji administracyjnej”, w której komisja administracyjna składająca się z osób wybranych przez rządzących polityków stwierdza, że dana osoba działała pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP, jest poważną sankcją karną głęboko naruszającą cześć danej osoby. Albo uznajemy, że komisja ta z założenia powstaje w celu popełniania przestępstwa zniesławienia, albo uznajemy, że będzie nakładała kary. Trzeciej drogi nie ma. Zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi w sposób oczywisty jest środkiem karnym, w istocie będącym szczególnym przypadkiem środków przewidzianych w art. 39 Kodeksu karnego (zakaz pełnienia funkcji publicznych i zakaz zajmowania określonego stanowiska). Dlatego zgadzam się z oceną Rzecznika Praw Obywatelskich, że rzeczywistym celem postępowania przewidzianego w projektowanej ustawie nie jest załatwienie sprawy administracyjnej, lecz wymierzanie kary - mówi. I dodaje, że to z kolei prowadzi do wniosku, iż organem, który może prowadzić takie postępowanie jest wyłącznie sąd. - Po pierwsze dlatego, że tylko sąd w prawomocnym wyroku ma prawo obalić domniemanie niewinności (art. 45 ust. 3 Konstytucji RP). Po drugie, dlatego, że karanie należy do wymiaru sprawiedliwości, a ten sprawują sądy (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). I wreszcie dlatego, że w Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) - przypomina.
Czytaj w LEX: Kranz Jerzy, Rosyjska wojna o "pokój", czyli Ukraina między polityką a prawem >>
O "lex retro non agit" ustawodawca zapomniał
Profesor Wierczyński zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię. - Przyjmując, że chodzi o czyny popełnione w latach 2007-2022, projektowana ustawa łamie zasadę lex retro non agit. Przy czym warto podkreślić, że ta akurat zasada jest jedną z niewielu zasad prawa polskiego, która obowiązuje w Polsce od ponad 500 lat. Obecnie jest wyrażona w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, ale po raz pierwszy została uchwalona już w 1505 r. Więc nawet, jeśli ktoś kwestionuje konsensus zawarty przy uchwalaniu Konstytucji z 1997 r., to nie jest w stanie kwestionować tej zasady lex retro non agit, bo ona jest znacznie starsza. W tym zakresie projektowana ustawa łamię jedną z najstarszych polskich tradycji prawnych - zaznacza.
Z kolei Jakub Mielczarek, dyrektor Biura Związek Województw RP sygnalizuje, że uchwalona 14 kwietnia br. ustawa o Państwowej Komisji d.s. Badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP jest niezgodna z art. 10 Konstytucji. Nadane komisji uprawnienia naruszają bowiem zasadę trójpodziału władz. Wskazuje, że na mocy ustawy w Kancelarii Premiera RM, czyli organie władzy wykonawczej, powstanie komisja, która ma podejmować decyzje zarezerwowane dla władzy sądowniczej. Co więcej, dla tych decyzji nie przewiduje się zaskarżenia do sądu.
Czytaj w LEX: Komunikacja międzykulturowa. Różnice zachowań biznesowych na przykładzie Rosji >>
Podobnego zdania jest sejmowy legislator Łukasz Nykiel, który uprzedzał posłów jeszcze w czasie obrad komisji, że ustawa może budzić pewne wątpliwości konstytucyjne.
- Wiążą się one przede wszystkim z definicjami zawartymi w tej ustawie. Konsekwencje tych definicji ciążą w dalszych przepisach. Komisja ma prowadzić postępowania mające na celu wyjaśnianie przypadków funkcjonariuszy publicznych lub członków kadry kierowniczej wyższego szczebla spółek z udziałem Skarbu Państwa, a także innych osób pod wpływem rosyjskim, działających na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej. W naszej ocenie trzeba mieć tu na względzie przede wszystkim art. 2 ustawy: definicję funkcjonariusza publicznego, definicję członka kadry kierowniczej wyższego szczebla oraz – bardzo szeroką – definicję wpływów rosyjskich.
Świadek nie chce współpracować? Zapłaci 20 tys. zł grzywny
Prawnicy nie mają wątpliwości, że jeśli przepisy w tym kształcie wejdą w życie, zaostrzą kryzys praworządności w Polsce ze wszystkimi jego międzynarodowymi skutkami.
- Te wszystkie międzynarodowe konsekwencje ataku na niezależność polskiego sądownictwa, które już teraz obserwujemy (wyroki ETPCz, TS UE, opinie Komisji Weneckiej, odmowy wydawania podejrzanych do Polski przez sądy innych państw UE itd.) znacznie się nasilą. Projekt w rażący sposób narusza prawo do rzetelnego procesu sądowego i zakaz karania bez podstawy prawnej wyrażone w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Osoby, które będą prześladowane przez komisję, będą miały pełne prawo skarżyć Polskę do ETPC - zaznacza prof. Wierczyński. I dodaje, że nie dotyczy to tylko osób, które objęte będą postępowaniem prowadzonym przez komisją, ale również świadków. Regulacja przewiduje bowiem dla nich drakońskie kary - do 20 tys. zł grzywny za pierwsze niestawiennictwo na jej rozprawie lub bezzasadne odmówienie zeznania, opinii czy opuszczenie "rozprawy" przed zakończeniem, a do 50 tys. za kolejne tego typu zachowania.
Zdaniem prof. Macieja Taborowskiego z Instytutu Nauk Prawnych PAN, byłego zastępcy rzecznika praw obywatelskich wydaje się, że brak możliwości odwołania się osób wobec których orzeczono działanie na szkodę RP do sądu godzi w prawo do sądu i sprawiedliwego procesu, który wynika z art.6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Natomiast - jak mówi - w zakresie zakazu biernego prawa wyborczego do instytucji unijnych, w tym Parlamentu Europejskiego ustawa może godzić w prawo wspólnotowe.
Członek komisji ze swoistym immunitetem
RPO zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię. Zgodnie z uchwalonymi przepisami przewodniczący oraz członkowie Komisji nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w Komisji.
- Narusza to zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – wskazuje RPO. Dodaje, że celem tej zasady jest przeciwdziałanie arbitralności i dowolności działania organów władzy publicznej. - Rzeczywiste zagwarantowanie jej przestrzegania wymaga, aby osoby, które w ramach sprawowania władzy publicznej podejmowały działania bez podstawy prawnej albo poza granicami prawa, poniosły odpowiedzialność. Nie wyklucza to też odpowiedzialności prawnokarnej oraz odszkodowawczej, zwłaszcza wówczas, gdy działania te dotyczą sfery podstawowych praw jednostki - podsumowuje.
Kolejne uderzenie w legislację
Prof. Wierczyńki do tych wszystkich kwestii dodaje jeszcze jedną. - Jako naukowiec specjalizujący się w racjonalnym tworzeniu prawa, dodałbym naruszenie zasady poprawnej legislacji, a te jak wiadomo wywodzimy z zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP - mówi. Wyjaśnia, że regulacja dubluje istniejące organy i procedury.
- Przecież mamy już ustawę o sejmowej komisji śledczej, mamy też procedury odbierania praw publicznych, odbierania pozwolenia na broń, cofania poświadczenia bezpieczeństwa. Projektodawca w żaden sposób nie wykazał, że pożądanych przez niego celów nie można osiągnąć w istniejącym stanie prawnym, a nie ma wątpliwości, że dublowanie istniejących instytucji i procedur prowadzi do chaosu prawnego - podsumowuje.
Ustawa teraz będzie rozpoznawana przez Senat i wejdzie w życie, jeśli Prezydent ją podpisze, następnego dnia po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
