ETS: Polska nie wykonała części zobowiązań tzw. pakietu kolejowego

Polska nie wykonała niektórych zobowiązań wynikających z tzw. pakietu kolejowego - orzekł w czwartek Trybunał Sprawiedliwości UE. Skargę przeciw Polsce skierowała w 2010 r. Komisja Europejska, zarzucając nam cztery uchybienia, potem z jednego zarzutu się wycofała.

Skarga przeciwko Polsce była jedną z serii skarg wniesionych przez Komisję w latach 2010–2011 przeciwko kilku krajom unijnym. Skargi te są bezprecedensowe, bo rozpatrując je, Trybunał po raz pierwszy wypowiada się na temat liberalizacji kolei w Unii Europejskiej, w tym w szczególności wykładni przepisów z tzw. pierwszego pakietu kolejowego.

Celem tego pakietu miało być ponowne ożywienie transportu kolejowego i podjęcie działań zmierzających do przeniesienia ruchu z transportu drogowego do transportu kolejowego i żeglugi śródlądowej - jako mniej szkodliwych dla klimatu i mniej zagrażającym życiu ludzi.

Pierwszy pakiet kolejowy obejmuje trzy dyrektywy z 2001 r. tworzące podstawę unijnego prawa w dziedzinie kolei: dyrektywę 2001/12/WE zmieniającą wcześniejszą dyrektywę w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych, dyrektywę 2001/13/WE zmieniającą wcześniejszą dyrektywę w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym i dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa.

W 2007 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie wdrożenia pierwszego pakietu kolejowego. W rezolucji napisał m.in., że za kluczowe dla polityki kolejowej uznaje rozdzielenie infrastruktury od działalności przewozowej.

Właśnie brak realizacji tego postulatu zarzuciła nam początkowo Komisja Europejska w skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (potocznie zwanego Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości). Komisja wskazywała, że Polska nie przewidziała mechanizmów zapewniających niezależność decyzyjną i organizacyjną zarządcy infrastruktury, czyli Polskich Linii Kolejowych S.A. od holdingu, tj. zarówno spółki dominującej PKP S.A., jak i innych spółek zależnych holdingu będących przewoźnikami kolejowymi.

W kwietniu br. Komisja wycofała się jednak z tego zarzutu. Podtrzymała natomiast pozostałe.

Drugi zarzut dotyczył tego, że Polska nie podjęła właściwych środków, by zgodnie z unijnymi dyrektywami, zapewnić osiągnięcie przez zarządcę infrastruktury PLK S.A. równowagi finansowej. Głównie chodziło tu o przyzwolenie Polski na kumulowanie strat PLK S.A.

Po trzecie, KE zarzucała naszemu krajowi brak szczególnego systemu zachęt dla PLK S.A. w celu zmniejszenia kosztów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Po czwarte Komisja podnosiła, że Polska nie podjęła należytych środków, aby opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej były obliczane na podstawie kosztów bezpośrednio ponoszonych w wyniku przewozu pociągiem. Nie przewidziała też mechanizmu kontroli pozwalającego na sprawdzenie, czy różne segmenty rynku są w stanie wytrzymać pod względem ekonomicznym podwyższone opłaty za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej – podnosiła KE w skardze do unijnego Trybunału.

W czwartek Trybunał Sprawiedliwości UE uwzględnił dwa zarzuty KE, a jeden oddalił (sygn. C-512/10). ETS zgodził się z Komisją, że Polska nie wprowadziła zachęt do zmniejszania kosztów zapewniania infrastruktury i wysokości opłat za dostęp do niej.

Trybunał stwierdził, że mimo, iż polskie przepisy w dziedzinie transportu kolejowego zakładają zmniejszenie kosztów i wysokości opłat za korzystanie, to nie wprowadzają mechanizmu zachęt umożliwiającego osiągnięcie tego celu. Ponadto nie przewidują środków kontrolnych z odpowiednimi upoważnieniami, tak aby zarządca infrastruktury ponosił odpowiedzialność w zakresie swej działalności przed właściwym organem. Co więcej – jak zauważył ETS - środki, na które powoływała się Polska, nie są ujęte w wieloletniej umowie finansowania, jak przewiduje to prawo Unii.

Trybunał uwzględnił też zarzut Komisji dotyczący obliczania opłat pobieranych za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń. Przypomniał, że zgodnie z prawem Unii, opłaty te powinny być ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.

Tymczasem - jak zauważył ETS - Polska umożliwiła przy obliczaniu opłat uwzględnienie kosztów, które nie mogą być uznane za bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami.

Trybunał wyjaśnił, że stałe koszty utrzymania lub prowadzenia ruchu kolejowego, jakie musi ponieść zarządca, a także amortyzacja, ustalana nie na podstawie rzeczywistego zużycia infrastruktury wynikającego z ruchu kolejowego, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości, nie mogą być uznane za wynikające bezpośrednio z wykonywania przewozów pociągami. Tak samo nie powinny być uwzględniane koszty pośrednie i koszty finansowe, bo – zdaniem ETS - nie mają one żadnego bezpośredniego związku z wykonywaniem przewozów pociągami.

Trybunał oddalił natomiast zarzut Komisji, że Polska nie podjęła odpowiednich środków w celu zapewnienia we właściwym czasie równowagi finansowej zarządcy infrastruktury PLK SA. W tym względzie ETS orzekł, że brak równowagi zysków i strat spółki PLK nie może sam w sobie wystarczyć do uznania, że Polska nie wykonała zobowiązań ciążących na niej na mocy prawa Unii.

Trybunał wziął pod uwagę to, że w Polsce początek niezależnego zarządzania infrastrukturą kolejową miał miejsce niedawno - pierwsza subwencja państwowa została przyznana w 2006 r. Jednocześnie, pomimo dofinansowania zarządcy infrastruktury przez państwo polskie, jego przychody uległy obniżeniu, po części z uwagi na poważny kryzys gospodarczy występujący w Unii Europejskiej. Trybunał odrzucił zatem twierdzenia Komisji i orzekł, że Polska ustanowiła warunki zmierzające do zapewnienia, w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w stosownym czasie, równowagi finansowej zarządcy infrastruktury kolejowej.