Propozycje zmian w postępowaniu administracyjnym mają być przedstawione podczas zbliżającego się II Kongresu Prawników Polskich. Rozwiązania, które mogłyby usprawnić postępowanie administracyjne są rozważane i dyskutowane od lat. Analizowane są też systemy stosowane w innych krajach. Wśród polskich bolączek wymienia się m.in. jego długotrwałość i ograniczoną rolę sądów, która jak mówią eksperci, sprowadza się w zasadzie do kontroli i - jeśli to zasadne - uchylania decyzji organu administracji. Sprawa wraca do ponownego rozpoznania, a organ często wydaje taką samą decyzję, co prowadzi do efektu błędnego koła.
Trzeba zwiększyć rolę sądów
Głównym założeniem reformy postępowania administracyjnego - która ma zostać przedstawiona na kongresie - jest zwiększenie roli sądów administracyjnych. Jacek Trela, prezes Naczelnej Rady Adwokackiej podkreśla w rozmowie z Prawo.pl, że chodzi o to, by sądowe postępowanie administracyjne było postępowaniem przede wszystkim merytorycznym, a nie tylko oceniającym z formalnoprawnego punktu widzenia zasadność rozstrzygnięć organów administracji.
Cena promocyjna: 95.19 zł
|Cena regularna: 119 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
To z kolei ma zmienić model obecnie funkcjonujący, który może prowadzić do błędnego koła - decyzja organu pierwszej instancji, potwierdzona przez drugą instancję, uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponowne rozpoznanie w ten sam sposób przez te same organy administracji i ponowna skarga do sądu administracyjnego.
- Obecnie obywatel, który nie zgadza się z decyzją organu samorządowego czy państwowego, przechodzi przez cztery szczeble. Mamy dwa szczeble odwołania od decyzji administracyjnej i ścieżkę postępowania sądowego - dwuinstancyjną. Wiem, że sądownictwo administracyjne chwali się tym, że jest sprawniejsze od sądownictwa powszechnego i patrząc na długotrwałość prowadzenia procesu, można powiedzieć, że tak w istocie jest. Z punktu widzenia zwykłego obywatela, sprawa wygląda jednak inaczej. Dotychczasowy system wymaga czasu i cierpliwości. Dlatego, w naszej ocenie, ten proces wymaga zmian i skrócenia - mówi w rozmowie z Prawo.pl Maciej Bobrowicz, prezes Krajowej Rady Radców Prawnych.
- Proponujemy, by od tego rozstrzygnięcia urzędniczego, w ramach postępowania administracyjnego, przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, który rozstrzygnie sprawę merytorycznie, a nie ograniczy się wyłącznie do uchylenia decyzji. Czyli oceni, że albo skarżący ma rację, albo nie. W takiej sytuacji oczywiście potrzebna będzie druga instancja sądowa - dodaje prezes Trela.
Kolejną zmianą, która miałaby usprawnić postępowanie administracyjne, jest powołanie drugiego szczebla sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym modelu - tak jak obecnie - rozpatrywałyby skargą kasacyjną, kierowaną na tej samej zasadzie co skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego, w bardzo ograniczonym obszarze.
Czytaj: MS i samorządy za kolejnymi zachętami do mediacji>>
- Dzięki tym rozwiązaniom przenieślibyśmy ciężar rozstrzygania w sprawach administracyjnych na sądownictwo administracyjne. W takiej sytuacji można by też ograniczyć postępowanie urzędniczoadministracyjne do jednej instancji, bo w ramach rozpoznawania sprawy, możliwość odwołania się od decyzji byłaby na etapie sądowym - w wojewódzkim sądzie administracyjnym i odwoławczym - mówi prezes Trela.
Przyznają, że takie rozwiązanie będzie wymagać nakładów, ale - jak zapewniają - skróci stronom drogę do uzyskiwania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Rozszerzenie kompetencji tak, ale ...
Prawnicy i eksperci są zgodni, że rozszerzenia kompetencji sądów administracyjnych o element merytorycznego orzekania jest zasadne. O samych propozycjach mówią, że są warte dyskusji. Przypominają, że w różnych krajach, wdrażane są różne rozwiązania. Jak mówi serwisowi Prawo.pl sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie spoczynku, prof. Zbigniew Kmieciak (który brał udział w pracach nad nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w Polsce po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. zastanawiano się jaki model sądowej kontroli administracji przyjąć. I odrzucono wzory francuskie i niemieckie, w tym koncepcję merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne.
- Przyjęto model austriacki z przyczyn czysto praktycznych. Wtedy, w warunkach słabego państwa, trudno było sobie wyobrazić efektywne funkcjonowanie sądownictwa takiego, jak we Francji lub w Niemczech. Opowiedziano się za rozwiązaniem najprostszym, uwzględniającym kasacyjną formułę orzekania przez sądy administracyjne. Zakładano przy tym, że w przyszłości, po okrzepnięciu odrodzonego państwa, system ten zostanie zmodyfikowany i unowocześniony. Udało się to w jakimś stopniu zrobić dopiero w 2015 roku. Dokonano wtedy dużej nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, włączając do ustawy artykuł 145a. Dopuszcza on merytoryczne orzekanie w ograniczonym zakresie. Sąd administracyjny władny jest mianowicie wydać orzeczenie, w którym zobowiązuje organ administracji do określonego zachowania - wskazuje sposób załatwienia sprawy, pod warunkiem jednak, że to rozstrzygnięcie nie jest pozostawione uznaniu organu - mówi prof. Kmieciak, dodając, że jest to rozwiązanie "chyba zbyt skromne".
Idea wyposażenia sądów administracyjnych w możność orzekania merytorycznego jest na świecie popularna, choć nie jest łatwa w realizacji. Prof. Kmieciak przypomina, że w niektórych systemach wypracowano dużo bardziej wyrafinowane konstrukcje, takie jak „pętla administracyjna” w prawie holenderskim. Polega ona na tym, że sądy mogą w razie sporu jednostki z administracją, po dokonaniu wstępnej oceny legalności kwestionowanego aktu, zawiesić postępowanie - np. na 2 miesiące. Organ obowiązany jest zająć w tym czasie stanowisko, np. przedstawiając propozycję rozwiązania alternatywnego, w stosunku do tego, które stało się przedmiotem skargi i negatywnie ocenionego przez sąd. Jeśli strona je akceptuje, postępowanie sądowe jest umarzane jako bezprzedmiotowe, a do obrotu prawnego wchodzi - wydany niejako pod auspicjami sądu - nowy akt. Jeśli organ nie przedstawi żadnej propozycji albo nie zgadza się ze wstępną oceną sądu, ten ostatni rozstrzyga spór wyrokiem. W określonych sytuacjach załatwia on sprawę co do meritum.
Profesor przypomina też, że przed polskimi sądami administracyjnymi w zasadzie nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Jedyny wyjątek dotyczy przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w trybie art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Czytaj: Sędzia Markiewicz: Bronimy niezależności sądów, chcemy prawdziwych zmian>>
- Chcąc rozszerzyć możliwość merytorycznego orzekania przez te sądy, należałoby przeprowadzić zmiany w tym przedmiocie, wzorując się np. na rozwiązaniach niemieckich lub skandynawskich. Chodzi jednak o to, by kontrola administracji, którą sprawują sądy, nie przeistoczyła się w wykonywanie zadań samej administracji. Kłóciłoby się to z konstytucyjną zasadą trójpodziału władz i podważało rolę przypisywaną sędziemu. Z drugiej strony ma to być kontrola efektywna, pozwalająca na szybkie i definitywne zakończenie rysującego się sporu - stwierdza kategorycznie profesor.
Dodatkowa instancja zwiększy koszty
Także prof. Marek Chmaj, prawnik, wykładowca Uniwersytetu SWPS, specjalista w zakresie prawa administracyjnego, podkreśla, że wszystkie propozycje, które zmierzają do przyspieszenia i uproszczenia postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, są warte rozważenia. Dodaje jednak, że propozycje społecznej komisji kodyfikacyjnej są podobne do tych, które były rozważane w roku 2014 i sprowadzały się do tego, by samorządowe kolegia odwoławcze zamienić w sądy administracyjne pierwszej instancji, żeby wojewódzkie sądy były sądami drugiej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny był instancją kasacyjną.
- Wtedy byłem bardzo sceptyczny do tego typu rozwiązań. Kwestia zasadnicza - czy warto utrzymać odwołanie od decyzji pierwszej instancji w sytuacji, gdy jest sąd administracyjny, a później NSA? Myślę, że bardzo wiele spraw jest rozpoznawanych merytorycznie przez organy drugiej instancji, w tym przez samorządowe kolegia odwoławcze w odniesieniu do decyzji organów samorządowych. Instancyjność postępowania administracyjnego zawsze była ceniona, chwalona - i przez doktrynę, i przez judykaturę - mówi prof. Chmaj.
Eksperci nie są też przekonani do tworzenia dodatkowej instancji sądowej. - Takie posunięcie prowadziłoby przecież do wydłużenia drogi sądowej i zwiększenia kosztów postępowania. Pamiętajmy zarazem, że ograniczając kontrolę w administracyjnym toku instancji, albo uznając jej opcjonalny charakter (przez pozostawienie stronie decyzji, czy uruchomić ją przed wniesieniem skargi do sądu), nie powinniśmy „łagodzić” konsekwencji tego kroku wprowadzeniem trzeciej instancji sądowej. Byłaby to w istocie pozorna korzyść. Wystarczające dla osiągnięcia zakładanego celu byłoby dopuszczenie prowadzenia przed sądem postępowania dowodowego, stwarzającego z kolei mocną podstawę do wydania wyroku merytorycznego, w szczególności orzeczenia typu reformatoryjnego - wskazuje profesor Kmieciak.
I dodaje, że trudną kwestią do rozstrzygnięcia może też być kontrola uznania administracyjnego. - Jeżeli przepis pozostawia wydanie decyzji uznaniu organu, wyłania się poważny dylemat, który można ująć w postaci pytania: czy uznanie urzędnika może być zastąpione uznaniem sędziego? Przecież sędzia nie jest odpowiedzialny za realizację polityki administracyjnej w określonej dziedzinie i, co do zasady, orzeka tylko o legalności działań administracji. Nie ma też dostępu do takich materiałów i danych, które są w posiadaniu urzędnika - sygnalizuje Kmieciak.
Przedsąd szansą w sprawach administracyjnych?
Profesor Chmaj przypomina, że wojewódzkie sądy administracyjne i obecnie mogą, w niektórych przypadkach, orzekać merytorycznie. On sam uzdrowienie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego postrzega przede wszystkim w przyspieszeniu i uproszczeniu procedur oraz - jak mówi - w zlikwidowaniu patologii. Chodzi o sytuacje, w których jedna sprawa jest pięcio- czy sześciokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, bo organ władzy publicznej, pomimo wyroku sądu, wydaje po raz kolejny taką samą decyzję.
- Były różne propozycje. W mojej ocenie trzeba wzmocnić funkcje kontrolne wojewódzkich sądów administracyjnych. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy dana sprawa, była już przedmiotem orzeczenia tych sądów. WSA mógłby w tej sytuacji wydawać postanowienie o odmowie przyjęcia skargi. Mielibyśmy taki przedsąd, ale w odniesieniu do tych spraw, które były już przedmiotem orzecznictwa WSA. Były też projekty, i są przepisy, które pozwalają sądowi na wydanie zastępczej decyzji, w zamian za organ. To bym pogłębił, w sytuacji gdy organ wstrzymuje się, czy nie uwzględnia wytycznych sądu. Wtedy sąd mógłby wydawać zastępczo decyzje i kończyć postępowanie w sprawie - mówi.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
