Czy wał przeciwpowodziowy, będący własnością Skarbu Państwa, może być uznawany jako droga publiczna?

W latach 1985-1988 został wybudowany wał przeciwpowodziowy, chroniący mieszkańców i okoliczne zabudowania przed zagrożeniem ze strony rzeki. W wyniku wybudowania wału i wykupu gruntu podziałowi uległy przyległe do rzeki działki, na części położone pomiędzy wałem a rzeką, części pod wałem i pozostałe części z dostępem do drogi publicznej. Wał składa się z korony i obustronnych dróg służących do utrzymania i konserwacji wału.

Drogi te wykorzystywane są również jako dojazd do działek przyległych.
Czy te drogi, leżące w wywłaszczonym pod wał pasie gruntu, mogą być uznawane jako drogi publiczne?

Droga publiczna

Pojęcie drogi publicznej uregulowane zostało w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej u.d.p. Zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.).

Do dróg krajowych, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p., zalicza się:

  1. autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych;
  2. drogi międzynarodowe;
  3. drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych;
  4. drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów);
  5. drogi alternatywne dla autostrad płatnych;
  6. drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich;
  7. drogi o znaczeniu obronnym. Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 u.d.p., stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych, (art. 6 ust. 1 u.d.p.).

Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, (art. 6a ust. 1 u.d.p.), natomiast do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych, nadto istotną cechą drogi publicznej (poza wskazaną w ustawie podziałem na krajowe, gminne, powiatowe i gminne) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Niewątpliwie, nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Orzecznictwo

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 901/10, wyjaśnił, że "o tym jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie ustalenia faktyczne stwierdzające, że droga jest faktycznie wykorzystywana jako droga publiczna, ogólnodostępna.

Nie chodzi więc tutaj o każdą drogę, lecz tylko o drogi mające określony status". Takie stanowisko wyrażone zostało w wielu orzeczeniach sądowych (patrz: wyrok SN z dnia 26 lutego 2002 r. ICKN 727/00, LEX nr 54469, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. I OSK 1360/08 - LEX nr 595096, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r. I SA 513/00 LEX nr 54529, wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2002 r. I SA 1441/00 LEX nr 137831)".

Wał przeciwpowodziowy jako droga publiczna

W opinii odpowiadającego w przedstawionym stanie faktycznym sprawy brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że zlokalizowana na wale przeciwpowodziowym, będącym własnością Skarbu Państwa droga wykorzystywana zarówno przez służby odpowiedzialne za utrzymanie i konserwacji wału jak i postronne osoby jako dojazd do przylegających działek, była traktowana jako droga publiczna.

Zajęcie nieruchomości pod drogę, która jest drogą ogólnodostępną, faktycznie wykorzystywaną jak droga publiczna, która nie jest jednak formalnie drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, oznacza że taką drogę nie można traktować jako drogę publiczną. Okoliczność usytuowania jej w obrębie budowli – wału przeciwpowodziowego nie ma tutaj przesądzającego znaczenia.

Podkreślić należy, iż w świetle art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 października 2015 r. I OSK 258/14, z 12 listopada 2015 r. I OSK 762/14 czy z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 1124/10).

Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg publicznych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999 r.).