1. Zakres zastosowania
Zasady te znajdują zastosowanie tylko w postępowaniach administracyjnych wymagających udziału społeczeństwa. W procesie inwestycyjno-budowlanym są to następujące postępowania:
1) w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednak tylko wówczas, gdy w ramach postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ustawy); w świetle art. 59 ust. 1 dotyczy to następujących przedsięwzięć:
a) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,
b) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony (na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy) przez organ prowadzący postępowanie;
2) w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), jeżeli w postępowaniu przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 90 ust. 2-3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji);
3) w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), jeżeli w postępowaniu przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 90 ust. 2-3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji);
4) w sprawie pozwolenia zintegrowanego oraz zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji (art. 218 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).
Instytucja postępowań z udziałem społeczeństwa została wprowadzona do polskiego systemu prawnego przede wszystkim ze względu na konieczność wypełnienia zobowiązań wynikających z ratyfikowanej przez RP tzw. Konwencji z Aarhus, tj. Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Ratyfikacja nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970). Poprzednio materię tę regulował art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Obecnie obowiązująca ustawa wprowadziła kilka zasadniczych zmian w omawianej materii.
2. Pojęcie organizacji ekologicznej
Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 16 Prawa ochrony środowiska, organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W związku z powyższym na pojęcie organizacji ekologicznej składają się dwa elementy:
1) Element podmiotowy: organizacja ekologiczna jest organizacją społeczną. Pojęcie organizacji społecznej zostało wyjaśnione w pierwszej części opracowania i wszystkie poczynione tam uwagi mają tu pełne zastosowanie. Aktualne są więc również uwagi dotyczące możliwości zaliczenia do organizacji ekologicznych fundacji. Po drugie, organizacja ekologiczna jako organizacja społeczna musi działać w jednej z prawem przewidzianych form organizacyjnych oraz musi posiadać akt określający jej cele i wewnętrzną organizację. Również na gruncie Prawa ochrony środowiska uznaje się, iż akt ten nie musi być nazwany statutem (a więc określenie „cel statutowy” zawarte w art. 3 pkt 16 POŚ nie powinno być rozumiane dosłownie), lecz może to być również regulamin, jak w przypadku stowarzyszenia zwykłego (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., IV SA/Wa 736/04, LEX nr 192898). Organizacjami ekologicznymi nie są jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego (sołectwa, osiedla, dzielnice) ani tym bardziej ich organy. Jak się wydaje, brak jest podstaw do ograniczenia pojęcia „organizacja ekologiczna” wyłącznie do organizacji mających siedzibę w Polsce i działających na podstawie polskiego prawa.
2) Element przedmiotowy: cel statutowy organizacji, jakim jest ochrona środowiska. Pojęcie „ochrona środowiska” zostało zdefiniowane w ustawie jako „podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej”, polegające „w szczególności” (a więc nie wyłącznie) na „racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, oraz przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego” (art. 3 pkt 13). Tak określona działalność pod względem przedmiotowym obejmuje szereg różnych działań, od usuwania zanieczyszczeń środowiska (np. nielegalnych wysypisk odpadów) po prowadzenie badań naukowych (w dziedzinie biologii, chemii czy fizyki) – jeżeli ich przedmiotem są zjawiska „równowagi przyrodniczej”. Ponieważ zaś zgodnie z ustawą pod pojęciem „środowisko” rozumieć należy „ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami” (art. 3 pkt 39), tworzy to szeroki zakres pojęcia „organizacja ekologiczna”. Organizacją ekologiczną jest bowiem m.in. taka organizacja, której celem jest wyłącznie ochrona krajobrazu lub ochrona określonego gatunku roślin. W dodatku nie jest wymagane, aby ochrona środowiska stanowiła jedyny cel działania danej organizacji. Tym samym za organizację ekologiczną uznać można zarówno organizację, dla której ochrona środowiska jest podstawowym celem działania, jak i taką, dla której jest to jeden z celów związanych z celem głównym (np. poprawą jakości życia mieszkańców danej miejscowości).
Ważne jest, iż cel, jakim jest ochrona środowiska, musi zostać wyraźnie określony w statucie (regulaminie), nie można go domniemywać na podstawie ogólnych zapisów statutu lub faktycznej działalności danej organizacji. Nie może być uznana za organizację ekologiczną taka organizacja, której cele tylko pośrednio „wiążą się” z ochroną środowiska, np. organizacja wyłącznie promująca określone formy turystyki (wodnej czy lądowej).
Z jednej strony ścieśniająca interpretacja postanowień statutu nie wydaje się zasadna, z drugiej jednak strony zamieszczenie w statucie ogólnikowego sformułowania, iż jednym z celów organizacji jest ochrona środowiska, bez sprecyzowania zakresu i przedmiotu tej działalności - w sytuacji, gdy jest to cel podrzędny - nie wydaje się wystarczające. Problemy wynikłe na tym tle rozstrzygnąć będzie musiało jednak ostatecznie orzecznictwo sądów administracyjnych, w drodze celowościowej wykładni przepisów ustawy.
Wymóg, aby ochrona środowiska stanowiła statutowy cel działania organizacji powoduje, że z zakresu tego pojęcia z góry wyłączyć można takie organizacje, które – zgodnie z ustawą regulującą ich funkcjonowanie – powoływane są w innych celach, jak np. związki zawodowe (powołane do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy), związki pracodawców (których zadaniem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego) czy organizacje przedsiębiorców takie jak izby gospodarcze (reprezentujące interesy gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów w zakresie ich działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej lub usługowej, w szczególności wobec organów państwowych). Wniosek ten potwierdza treść art. 38 ust. 1 POŚ, w którym organizacje takie, jak samorząd pracowniczy, jednostki ochotniczych straży pożarnych oraz związki zawodowe, zostały wymienione obok organizacji ekologicznych, a więc potraktowane a priori jako podmioty odrębne. Nie uznaje się również za organizacje ekologiczne partii politycznych.
Nie jest natomiast istotne, w czyim interesie taka organizacja działa. Może ona zrzeszać mieszkańców danej miejscowości lub przedsiębiorców prowadzących określoną działalność gospodarczą mającą znaczenie dla środowiska. Istotne jest, aby jednym z jej statutowych celów była ochrona środowiska w rozumieniu ustawy.
3. Uprawnienia organizacji ekologicznej
Obecnie obowiązujący przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji przewiduje szersze uprawnienia organizacji ekologicznych, niż na gruncie art. 33 POŚ. Są to następujące uprawnienia:
1) do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony (art. 44 ust. 1),
2) do wniesienia odwołania od decyzji także w przypadku, gdy organizacja ta nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, oraz do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym na prawach strony (art. 44 ust. 2),
3) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję także w przypadku, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 44 ust. 3).
(...)
Zasady te znajdują zastosowanie tylko w postępowaniach administracyjnych wymagających udziału społeczeństwa. W procesie inwestycyjno-budowlanym są to następujące postępowania:
1) w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednak tylko wówczas, gdy w ramach postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ustawy); w świetle art. 59 ust. 1 dotyczy to następujących przedsięwzięć:
a) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,
b) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony (na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy) przez organ prowadzący postępowanie;
2) w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), jeżeli w postępowaniu przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 90 ust. 2-3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji);
3) w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), jeżeli w postępowaniu przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 90 ust. 2-3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji);
4) w sprawie pozwolenia zintegrowanego oraz zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji (art. 218 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).
Instytucja postępowań z udziałem społeczeństwa została wprowadzona do polskiego systemu prawnego przede wszystkim ze względu na konieczność wypełnienia zobowiązań wynikających z ratyfikowanej przez RP tzw. Konwencji z Aarhus, tj. Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Ratyfikacja nastąpiła na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970). Poprzednio materię tę regulował art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska. Obecnie obowiązująca ustawa wprowadziła kilka zasadniczych zmian w omawianej materii.
2. Pojęcie organizacji ekologicznej
Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 16 Prawa ochrony środowiska, organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W związku z powyższym na pojęcie organizacji ekologicznej składają się dwa elementy:
1) Element podmiotowy: organizacja ekologiczna jest organizacją społeczną. Pojęcie organizacji społecznej zostało wyjaśnione w pierwszej części opracowania i wszystkie poczynione tam uwagi mają tu pełne zastosowanie. Aktualne są więc również uwagi dotyczące możliwości zaliczenia do organizacji ekologicznych fundacji. Po drugie, organizacja ekologiczna jako organizacja społeczna musi działać w jednej z prawem przewidzianych form organizacyjnych oraz musi posiadać akt określający jej cele i wewnętrzną organizację. Również na gruncie Prawa ochrony środowiska uznaje się, iż akt ten nie musi być nazwany statutem (a więc określenie „cel statutowy” zawarte w art. 3 pkt 16 POŚ nie powinno być rozumiane dosłownie), lecz może to być również regulamin, jak w przypadku stowarzyszenia zwykłego (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., IV SA/Wa 736/04, LEX nr 192898). Organizacjami ekologicznymi nie są jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego (sołectwa, osiedla, dzielnice) ani tym bardziej ich organy. Jak się wydaje, brak jest podstaw do ograniczenia pojęcia „organizacja ekologiczna” wyłącznie do organizacji mających siedzibę w Polsce i działających na podstawie polskiego prawa.
2) Element przedmiotowy: cel statutowy organizacji, jakim jest ochrona środowiska. Pojęcie „ochrona środowiska” zostało zdefiniowane w ustawie jako „podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej”, polegające „w szczególności” (a więc nie wyłącznie) na „racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, oraz przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego” (art. 3 pkt 13). Tak określona działalność pod względem przedmiotowym obejmuje szereg różnych działań, od usuwania zanieczyszczeń środowiska (np. nielegalnych wysypisk odpadów) po prowadzenie badań naukowych (w dziedzinie biologii, chemii czy fizyki) – jeżeli ich przedmiotem są zjawiska „równowagi przyrodniczej”. Ponieważ zaś zgodnie z ustawą pod pojęciem „środowisko” rozumieć należy „ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami” (art. 3 pkt 39), tworzy to szeroki zakres pojęcia „organizacja ekologiczna”. Organizacją ekologiczną jest bowiem m.in. taka organizacja, której celem jest wyłącznie ochrona krajobrazu lub ochrona określonego gatunku roślin. W dodatku nie jest wymagane, aby ochrona środowiska stanowiła jedyny cel działania danej organizacji. Tym samym za organizację ekologiczną uznać można zarówno organizację, dla której ochrona środowiska jest podstawowym celem działania, jak i taką, dla której jest to jeden z celów związanych z celem głównym (np. poprawą jakości życia mieszkańców danej miejscowości).
Ważne jest, iż cel, jakim jest ochrona środowiska, musi zostać wyraźnie określony w statucie (regulaminie), nie można go domniemywać na podstawie ogólnych zapisów statutu lub faktycznej działalności danej organizacji. Nie może być uznana za organizację ekologiczną taka organizacja, której cele tylko pośrednio „wiążą się” z ochroną środowiska, np. organizacja wyłącznie promująca określone formy turystyki (wodnej czy lądowej).
Z jednej strony ścieśniająca interpretacja postanowień statutu nie wydaje się zasadna, z drugiej jednak strony zamieszczenie w statucie ogólnikowego sformułowania, iż jednym z celów organizacji jest ochrona środowiska, bez sprecyzowania zakresu i przedmiotu tej działalności - w sytuacji, gdy jest to cel podrzędny - nie wydaje się wystarczające. Problemy wynikłe na tym tle rozstrzygnąć będzie musiało jednak ostatecznie orzecznictwo sądów administracyjnych, w drodze celowościowej wykładni przepisów ustawy.
Wymóg, aby ochrona środowiska stanowiła statutowy cel działania organizacji powoduje, że z zakresu tego pojęcia z góry wyłączyć można takie organizacje, które – zgodnie z ustawą regulującą ich funkcjonowanie – powoływane są w innych celach, jak np. związki zawodowe (powołane do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy), związki pracodawców (których zadaniem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego) czy organizacje przedsiębiorców takie jak izby gospodarcze (reprezentujące interesy gospodarcze zrzeszonych w niej podmiotów w zakresie ich działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej lub usługowej, w szczególności wobec organów państwowych). Wniosek ten potwierdza treść art. 38 ust. 1 POŚ, w którym organizacje takie, jak samorząd pracowniczy, jednostki ochotniczych straży pożarnych oraz związki zawodowe, zostały wymienione obok organizacji ekologicznych, a więc potraktowane a priori jako podmioty odrębne. Nie uznaje się również za organizacje ekologiczne partii politycznych.
Nie jest natomiast istotne, w czyim interesie taka organizacja działa. Może ona zrzeszać mieszkańców danej miejscowości lub przedsiębiorców prowadzących określoną działalność gospodarczą mającą znaczenie dla środowiska. Istotne jest, aby jednym z jej statutowych celów była ochrona środowiska w rozumieniu ustawy.
3. Uprawnienia organizacji ekologicznej
Obecnie obowiązujący przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji przewiduje szersze uprawnienia organizacji ekologicznych, niż na gruncie art. 33 POŚ. Są to następujące uprawnienia:
1) do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony (art. 44 ust. 1),
2) do wniesienia odwołania od decyzji także w przypadku, gdy organizacja ta nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, oraz do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym na prawach strony (art. 44 ust. 2),
3) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję także w przypadku, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 44 ust. 3).
(...)