TK: odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez dzikie zwierzęta nie może być ograniczona

Ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie wyłącznie do określonych przypadków jest niezgodne z konstytucją RP, orzekł Trybunał Konstytucyjny.

W wyroku z dnia 21 lipca 2014 r. o sygn. akt K 36/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie wyłącznie do określonych przypadków jest niezgodne z konstytucją RP. W związku z tym, za niekonstytucyjny zostały uznane zapisy art. 126 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013, poz. 627 ze zm.).

Zgodnie z dotychczas obowiązującą regulacją art. 126 ust. 1 pkt 1-4 u.o.o.p., Skarb Państwa odpowiadał jedynie za szkody wyrządzone przez: żubry – w uprawach i płodach rolnych lub gospodarstwie leśnym; wilki – w pogłowiu zwierząt gospodarskich; rysie – także w pogłowiu zwierząt gospodarskich; niedźwiedzie – w pasiekach, pogłowiu zwierząt gospodarskich oraz uprawach rolnych. Szkody wyrządzone przez te zwierzęta w innych nieruchomościach lub dobrach nie zostały objęte odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa.

Wnioskodawcą w niniejszej sprawie był Prokurator Generalny, który w swej opinii wyraził pogląd, iż część przepisów ustawy o ochronie przyrody pozbawia właścicieli nieruchomości innych niż wymienione w wyżej cytowanych przepisach, jak również osoby posiadające inne mienie niż określone w ustawie, możliwości otrzymania odszkodowania od Skarbu Państwa z tytułu szkód wyrządzonych przez ww. zwierzęta. Jednocześnie Prokurator Generalny wykazywał, iż ustawodawca tworząc zapisy ustawy o ochronie przyrody podjął próbę ustanowienia mechanizmów wyrównywania przez Skarb Państwa jedynie szkód wywoływanych przez określony katalog gatunków zwierząt, objętych tzw. ochroną gatunkową, w wyniku czego w ustawie o ochronie przyrody przyjęto zapisy, na mocy których odpowiedzialność Skarbu Państwa ogranicza się do pewnych szkód wyrządzonych przez żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie, co jednak pozbawia właścicieli nieruchomości innych niż wymienione w tych przepisach, oraz osoby posiadające inne mienie niż określone przez ustawodawcę, ochrony odszkodowawczej SP.

Prokurator Generalny wskazał, iż wprowadzone przez ustawodawcę zróżnicowanie podmiotów według kryterium przedmiotowego, jakim jest wystąpienie szkody wyrządzonej przez zwierzęta określone w pkt. 1-4 art. 126 u.o.o.p. w mieniu określonego typu lub gospodarstwie, nie spełnia konstytucyjnych wymogów zasady równości. Dodatkowo preferowanie właścicieli określonego mienia kosztem innych właścicieli w kontekście kompensacyjnym za spowodowane szkody przez żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie, jak również gdy chodzi o możliwość współdziałania z uprawnionymi organami tj. regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz dyrektorem parku narodowego, w zakresie zabezpieczenia tego mienia przed możliwą szkodą, godzi w konstytucyjne prawo własności.
We wniosku powołano się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2013 r. P 49/2011, w którym TK orzekł o niekonstytucyjności zapisu art. 126 ust. 1 pkt 5 u.o.o.p. w zakresie, w jakim Skarb Państwa odpowiada za szkody wyrządzone przez bobry wyłącznie do szkód powstałych w gospodarstwie rolnym, leśnym lub rybackim. TK w przywołanym powyżej wyroku zwrócił uwagę, że odpowiedzialność Skarbu Państwa na gruncie ustawy o ochronie przyrody została ujęta w normę prawną o zawężonej przedmiotowo odpowiedzialności odszkodowawczej, spowodowanej przez określone zwierzęta na określonych dobrach.


Zdaniem Trybunału wszyscy właściciele nieruchomości, niezależnie od ich przeznaczenia, powinni być traktowani tak samo. Natomiast nieustanowienie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane przez bobry w działkach pełniących funkcję rekreacyjną, przy przyznaniu takiego odszkodowania za szkody zaistniałe w gospodarstwie rolnym, leśnym i rybackim, narusza standardy wypływające z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli ze względu na częstość występowania szkody we wskazanym ustawowo zakresie nie może być brane pod uwagę.

Wyrok TK K 36/13

W wyroku z dnia 21.07.2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
-art. 126 ust. 1 pkt 1 u.o.o.p.,w części obejmującej wyrazy „w uprawach, płodach rolnych lub gospodarstwie leśnym”,
- art. 126 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.o.p., w części obejmującej wyrazy „w pogłowiu zwierząt gospodarskich”,
-art. 126 ust. 1 pkt 4u.o.o.p, w części obejmującej wyrazy „w pasiekach, w pogłowiu zwierząt gospodarskich oraz uprawach rolnych”,
- art. 126 ust. 4 u.o.o.p., w zakresie w jakim ogranicza grono podmiotów, które mogą współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a na obszarach parku narodowego – z dyrektorem tego parku, co do sposobów zabezpieczania przed szkodami powodowanymi przez zwierzęta, o których mowa w ust. 1 do właścicieli lub użytkowników gospodarstw rolnych i leśnych oraz w zakresie, w jakim ogranicza mienie, które podlega zabezpieczeniu
-są niezgodne z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.@page_break@

Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zaskarżone przepisy naruszają konstytucyjne zasady równości wobec prawa oraz równej ochrony własności (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji). Ponadto art. 126 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody, w dotychczasowym brzmieniu uzależnia odpowiedzialność Skarbu Państwa od wyrządzenia szkody w określonym mieniu, czyli pogłowiu zwierząt gospodarskich oraz pewnych kategoriach nieruchomości wskazanych w ustawie. TK podkreślił, iż dochodzi w ten sposób do zróżnicowania właścicieli rzeczy uprzywilejowanych przez ustawę i właścicieli innych rzeczy narażonych na uszkodzenie.

Dodatkowo Trybunał wskazał, iż art. 126 ust. 4 także narusza konstytucyjną zasadę równości, poprzez nieuwzględnienie wszystkich potencjalnych poszkodowanych, którzy mogą być zainteresowani współdziałaniem z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska czy dyrektorem parku narodowego w celu zabezpieczenia się przed szkodami spowodowanymi przez dzikie zwierzęta objęte ochroną gatunkową. Zdaniem TK obydwa zróżnicowania – pod względem rodzaju mienia i osoby poszkodowanej nie znajdują uzasadnienia w wartościach chronionych poprzez konstytucję – lecz odwrotnie – naruszają konstytucyjny wymóg równej ochrony praw majątkowych.

Skutki wyroków TK dla organów administracji publicznej

Do kompetencji organów administracji publicznej należy merytoryczne rozstrzyganie spraw administracyjnych. To one określają prawa i obowiązki jednostki w oparciu o obowiązujące przepisy. Na gruncie niniejszego wyroku TK należy brać pod uwagę kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz dyrektora parku narodowego. W tym względzie należy zwrócić uwagę na art. 126 ust. 3 u.o.o.p. przewidujący, że ww. organy dokonują oględzin, szacowania szkód, a także ustalania wysokości i jego wypłaty. Biorąc za podstawę powyżej wymienione uprawnienia organów ciężar bezpośredniego wykonania orzeczenia TK spoczywa właśnie na nich.

Należy w tym względzie zwrócić uwagę, iż organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Dlatego też pojawia się pytanie o sposób wykonywania wyroków TK m.in. w przypadku niezastosowania się przez ustawodawcę do orzeczenia TK wskutek i braku przyjęcia nowych, koniecznych unormowań. W tego typu przypadkach organy administracji publicznej staną przed dylematem, czy wykazać się powściągliwością w stosowaniu norm wypływających z wyroków TK uznając, że są zobowiązane stosować obowiązujące przepisy prawa, niezależnie od tego, czy są zgodne z Konstytucją, czy też zastosować się do przepisów w brzmieniu uwzględniającym zapadłe wyroki TK. Mając na względzie fakt tworzenia się „prokonstytucyjnej” linii orzeczniczej sądów administracyjnych wydaje się, iż organy powinny uwzględniać i stosować przy rozstrzyganiu spraw orzeczenia TK. W tego typu sprawach orzeczenia TK będą stanowić zatem w istocie podstawę rozstrzygnięcia toczącej się sprawy. W takich przypadkach sądy administracyjne wskazywały na atrybuty orzeczeń TK wypływjące z art. 190 Konstytucji tj. moc powszechnie obowiązującą, ostateczność i możliwość wzruszenia konsekwencji niekonstytucyjnych regulacji. Jak wskazano powyżej orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a użyte przez ustrojodawcę określenie „moc powszechnie obowiązująca” przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł powszechnie obowiązującego prawa z art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia.

W niektórych ze swych orzeczeń TK wskazywał bowiem, że już z chwilą ogłoszenia wyroku TK następuje uchylenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu i fakt ten powinien być uwzględniany przez sądy i inne organy stosujące prawo.

Zgodnie z powyższym, właściwe organy administracji publicznej powinny w momencie wpływu wniosku o wypłatę odszkodowania dokonać jego pełnej weryfikacji, przede wszystkim dokonując oględzin, oszacowania szkód, które wyrządziły wskazane wyżej zwierzęta, ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty, nie badając przy tym przesłanek określających rodzaj mienia oraz katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem.

Warto wskazać, iż aktualnie toczą się prace nad nowelizację ustawy o ochronie przyrody, która ma rozszerzyć krąg podmiotów uprawnionych obecnie z art. 126 do innych właścicieli oraz zlikwidować ograniczenia w katalogu mienia, choć nie można zapominać, że jak wskazuje praktyka o odszkodowania z tytułu strat wyrządzonych przez wymienione w ustawie dzikie zwierzęta pozostające pod ochroną występują głównie rolnicy. Jednocześnie należy wspomnieć, iż Trybunał Konstytucyjny negatywnie odniósł się do projektowanych przepisów, w zakresie „całkowitej automatyzacji refundacji szkód”. TK nakreślił przy tym modelowy mechanizm działania funkcji odszkodowawczej Skarbu Państwa wskazując, iż działania te powinny być powiązane z oceną działań prewencyjnych, jakie podjęli właściciele, aby zabezpieczyć nieruchomość przez wystąpieniem szkody, które mogły spowodować żubry, wilki, rysie i niedźwiedzie i bobry.