Specustawa drogowa nie wyłącza możliwości budowy drogi na zasadach ogólnych

Czy budowa drogi publicznej obejmującej swoim zakresem tylko działki będące własnością wnioskodawcy (Burmistrz) wymaga uzyskania decyzji w trybie specustawy czy pozwolenia na budowę?

Pytanie pochodzi z  programu Serwis Budowlany .

Odpowiedź

Przyjmuje się, że regulacja zawarta w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - dalej specustawa nie wyłącza możliwości realizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych na tzw. zasadach ogólnych.

Uzasadnienie

Kwestia poruszona w pytaniu dotycząca relacji pomiędzy specustawą a ustawami formułującymi tzw. "zasady ogólne" realizacji inwestycji - tj. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p. oraz ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dalej pr. bud. nie została jednoznacznie rozstrzygnięta w przepisach prawnych.

Specustawa drogowa nie zawiera bowiem w obrębie przepisów ogólnych wyraźnie sformułowanych norm kolizyjnych dotyczących tej materii. W szczególności odpowiedzi takiej nie udziela art. 1 ust. 1 specustawy, zakreślający zakres przedmiotowy i podmiotowy regulacji (stanowiący: "Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach"). Nie regulują tych kwestii także przepisy końcowe: art. 42 specustawy zawiera tylko regulację intertemporalną (tj. dotyczącą "spraw wszczętych i niezakończonych" przed jej wejściem w życie).

Zważywszy jednak, że w brzmieniu pierwotnym ustawa dotyczyła wyłącznie dróg krajowych, dopiero później zaś jej zakres przedmiotowy rozszerzony został na pozostałe drogi publiczne (wojewódzkie, powiatowe i gminne), uwzględnić trzeba także przepis końcowy ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – tj. art. 5 tej ustawy.

Przepis ten także obejmuje zakresem normowania jedynie sprawy "wszczęte i niezakończone" przed wejściem w życie nowelizacji (nakazując stosowanie do tych spraw przepisów dotychczasowych). Także zawarte w przepisach szczegółowych specustawy postanowienia o odpowiednim stosowaniu pr. bud. oraz o wyłączeniu stosowania przepisów u.p.z.p. (art. 11i) dotyczą wyłącznie stosowania ww. przepisów dla wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. jako podstawy materialnoprawnej i proceduralnej wydawania zezwolenia), nie pomagają więc odpowiedzieć na zadane pytanie.

Zasadniczo przeciwko dopuszczalności stosowania tzw. zasad ogólnych dla realizacji dróg publicznych przemawiają powszechnie przyjęte w prawoznawstwie (od czasów rzymskich) dwie reguły kolizyjne: lex postarior derogat legi priori (przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy) oraz lex specialis derogat legi generali (przepis szczególny uchyla przepis ogólny).

Owo "uchylenie" nie oznacza tu pozbawienia mocy obowiązującej, a jedynie wyłączenie stosowania w zakresie normowanym ustawą późniejszą lub ustawą szczególną. Przemawiałaby za tym także ratio legis samej specustawy drogowej: wprowadza ona bowiem rozwiązania prawne przyspieszające i upraszczające procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz (co ważne) chroniące trwałość wydanych rozstrzygnięć także wtedy, gdy są one wadliwe (naruszają prawo). Są to niezwykle istotne mechanizmy służące ochronie interesu publicznego w realizacji dróg publicznych. Dodatkowym argumentem jest treść powołanego wyżej art. 5 nowelizacji z 2006 r., który (dopuszczając stosowanie "zasad ogólnych" jedynie w procesach inwestycyjnych będących w toku) implikuje wyłączenie możliwości stosowania "przepisów dotychczasowych" do spraw, które rozpoczną swój bieg po wejściu w życie nowelizacji.

Jednakże takie myślenie "nie przyjęło się" w praktyce organów administracji architektoniczno-budowlanej. Bez szczególnej, pogłębionej refleksji uznaje się powszechnie dopuszczalność realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych także na zasadach ogólnych, pozostawiając wybór procedury inwestorowi składającemu wniosek. Takie stanowisko postulowane było w literaturze już od momentu rozszerzanie zakresu przedmiotowego ustawy - z dróg krajowych na pozostałe drogi publiczne (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 30). Praktyka ta nie jest także jak dotychczas kwestionowana przez sądy administracyjne. Decydują o tym względy praktyczne: dla realizacji niewielkich odcinków dróg nie wymagających dokonania wywłaszczenia (zwłaszcza remontów i przebudowy dróg w granicach istniejącego pasa drogowego), z punktu widzenia inwestora łatwiejsze jest spełnienie wymagań formalnych wynikających z regulacji ogólnej, niż bardziej skomplikowanych w tym przypadku wymagań formalnych wynikających ze specustawy drogowej. W takich przypadkach upada więc częściowo ratio legis spec-ustawy drogowej, co może oczywiście stanowić istotny argument prawny przy rozstrzyganiu problemów kolizyjnych pomiędzy regulacją ogólną a spec-ustawą drogową. Jest to jednak jedyny przypadek w polskim systemie prawnym, gdzie bez wyraźnego przepisu ustawy dopuszcza się możliwość dokonania wyboru regulacji prawnej samemu adresatowi norm prawnych.

Pytanie pochodzi z  programu Serwis Budowlany .