Pytanie:
Czy gmina prowadzi działalność gospodarczą, jeżeli prowadzi PSZOK? Czy, jeśli w MPZP w miejscu funkcjonowania PSZOK zakazuje się prowadzenia działalności gospodarczej to, czy jest to zgodne z planem miejscowym?
Odpowiedź:
Prowadzenie PSZOK przez gminę, to działalność o charakterze użyteczności publicznej. Jest to działalność gospodarcza. O zaliczeniu do działalności gospodarczej przesądza jej przedmiot. Bez wątpienia działalnością gospodarczą gminy jest działalność w zakresie jej zadań własnych. Mając osobowość prawną, gmina działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w ramach obowiązującego porządku prawnego. A zatem wszystko, co robi, musi być zgodne z przepisami prawa, w tym ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednostki budżetowe nie wykonują działalności we własnym imieniu, na własny rachunek i własną odpowiedzialność oraz nie ponoszą związanego z prowadzeniem działalności ryzyka gospodarczego (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r, I FSK 1260/14). Czynią to w imieniu gminy, która prowadząc PSZOK jest przedsiębiorcą.
Jeżeli MPZP zakazuje w danym miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, to oznacza to, że w tym miejscu prowadzenie PSZOK jest niedozwolone.
Uzasadnienie:
W myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - dalej u.s.d.g., działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Na gruncie przedstawionego wyżej stanu prawnego, w mojej ocenie, gmina jest przedsiębiorcą, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług polegających na prowadzeniu PSZOK. Przede wszystkim sam fakt, że są to usługi świadczone przez gminę odpłatnie (w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) już przemawia za zarobkowym charakterem takiej działalności.
Zarobkowa działalność, o której mówi art. 2 u.s.d.g. nie zawsze musi przynosić dochód, czyli nadwyżkę przychodu nad kosztami jego uzyskiwania. Innymi słowy, nie należy utożsamiać zarobkowego charakteru działalności gospodarczej z jej dochodowością. W art. 2 u.s.d.g. mowa jest o zarobkowej działalności, nie o dochodowej. Ustawodawca nie wykluczył też możliwości realizowania zadań własnych przez jednostkę samorządu terytorialnego - art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na zasadach działalności gospodarczej.
Jednakże zakład budżetowy, nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.s.d.g., bowiem nie wykonuje działalności gospodarczej we własnym imieniu, lecz w imieniu tej jednostki, która go utworzyła.
Gminna jednostka budżetowa nie ma własnego mienia tylko mienie powierzone. Mienie pozostaje w bezpośrednim władztwie jednostki samorządu terytorialnego, która określa zasady gospodarowania mieniem wydzielonym na potrzeby zakładu.
Do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Gmina wykonuje dwa rodzaje zadań: zadania własne oraz zadania zlecone. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzebjej mieszkańców, m.in. takich jak np. utrzymanie czystości i porządku czy zaopatrzenie w wodę. Zadania własne gminy, to zadania użyteczności publicznej, które są realizowane poprzez wykonywanie tzw. usług użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądów panuje zgoda co do tego, że usługami użyteczności publicznej jest prowadzenie PSZOK-ów. Gmina może realizować powierzone zadania samodzielnie, za pomocą komunalnych zakładów budżetowych bądź też przekazywać ich realizację na zewnątrz, na rzecz spółek prawa handlowego.
Jeżeli MPZP zakazuje w danym miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, to oznacza to, że w tym miejscu prowadzenie PSZOK jest niedozwolone. Rozpatrując sprawę pod kątem art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - dalej u.o., należy oceniać, czy MPZP dopuszcza na przedmiotowym terenie zbieranie odpadów - jako formę gospodarowania odpadami (bez względu na to, kto i w jakim celu je prowadzi), nie zaś, czy dopuszcza prowadzenie punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.
To gminie przysługuje władztwo planistyczne i w sytuacji, gdy uzna ustalenia dotyczące określonego obszaru za nieaktualne, ma możliwość dostosowania przyjętych rozwiązań do bieżących potrzeb. Jednocześnie, na prowadzenie PSZOK gmina nie potrzebuje zezwolenia na zbieranie odpadów, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.
W niektórych planach przeznaczenie terenu pod działalność PSZOK określana jest jako tereny zabudowy usługowej przeznaczone dla realizacji celów publicznych i innych, oznaczona symbolem U. Jednakże prowadzenie usług, to również działalność gospodarcza.
Prowadzenie PSZOK to działalność o charakterze użyteczności publicznej
Prowadzenie PSZOK przez gminę, to działalność o charakterze użyteczności publicznej. Jest to działalność gospodarcza. O zaliczeniu do działalności gospodarczej przesądza jej przedmiot. Bez wątpienia działalnością gospodarczą gminy jest działalność w zakresie jej zadań własnych.
