Na podstawie projektu zostało wydane pozwolenie na budowę wysypiska odpadów komunalnych. Projekt zakładał użycie 2 mm membrany i geowłókniny, jako wzmocnienia.
Czy odstąpienie od wbudowania geowłókniny jest zmianą istotną, wymagającą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę?
Zagraniczny inwestor chce zaniechać wbudowania ww. geowłókniny.
Czy geowłóknina jest elementem konstrukcyjnym ww. budowli?
Jaki związek ma powyższa zmiana z wydaną wcześniej decyzją środowiskową?
W ramach analizy zagadnienia należy zwrócić uwagę na treść art. 36a ustawy - Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który określa skutki tzw. istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Odstąpienie istotne wymaga zmiany decyzji o pozwolenie na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy Prawo Budowlane), zaś nieistotne odstąpienie wymaga od projektanta kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (art. 36a ust. 6 ustawy Prawo Budowlane).
Zgodnie z tym przepisem katalog odstępstw został sformułowany przez ustawodawcę w sposób negatywny, to znaczy ustawa wskazuje jedynie na przypadku, których odstąpienie nie ma charakteru istotnego. Tłumacząc wprost, co zgodnie z ustawą nie jest nieistotnym odstąpieniem, jest odstąpieniem istotnym.
Pamiętać należy, że przesłanki wskazane w tym przepisie mają charakter otwarty i pozostawiają organowi dość dużą dowolność decyzyjną. A zatem, nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może dotyczyć:
• zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,
• charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
• zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
• zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
• ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak widać w kontekście wskazanych przesłanek i logicznej wykładni przepisu trudno będzie zaliczyć zmiany polegającą na pominięciu elementu budowli, w przedmiotowym stanie faktycznym - geowłókniny, jako naruszenia któregokolwiek z elementów, o których mowa powyżej w punktach 1-5. Należy jednak pamiętać, że budowa składowiska odpadów jest inwestycją bardzo charakterystyczną, regulowaną w znacznej części przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, z późn. zm.). Zgodnie z art. 52 ust. 2 organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów określa w nim wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym - zgodnie z ust. 3 pkt 2 omawianego przepisu - wymagania te dotyczą w szczególności warunków technicznych składowiska odpadów. Jednocześnie należy mieć na względzie, że geowłóknina jest jednym z najbardziej istotnych części składowiska. Stąd też istnieje możliwość zakwalifikowania takiego odstąpienia jako dotyczącego charakterystycznych parametrów budowli.
Poza tym, nawet jeśli zmiana polegająca na odstąpieniu od montażu geowłókniny nie zostałaby zakwalifikowana jako istotna, bądź inwestor zdecydowałby się na jej niezastosowanie kwalifikując tę zmianę jako nieistotną i wprowadzając do projektu wzmiankę o takim odstępstwie, wątpliwą zdaje się być możliwość uzyskania na tak wybudowane składowisko pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Uwzględnić należy, że właściwy organ w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska określa - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 - rodzaj i grubość stosowanej warstwy izolacyjnej. W art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy o odpadach mowa jest również o tym, że organ (marszałek województwa albo starosta), odmówi, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, jeżeli instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska. Wydana wcześniej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) jest jedynie podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w związku z tym to decyzja o pozwoleniu na budowę powinna określać, że warstwa izolacyjna ma zostać wykonana bądź odsyłać w tej materii bezpośrednio do wydanej w tym zakresie decyzji środowiskowej. Naruszenie tego obowiązku, będzie zakwalifikowane, jako sprzeczność z wymaganiami ochrony środowiska. W efekcie instrukcja eksploatacji składowiska nie zostanie zatwierdzona, a co za tym
idzie dla inwestycji nie zostanie wydane pozwolenie na użytkowania.
Reasumując, w przypadku nie zainstalowania warstwy izolacyjnej w postaci geowłókniny, nawet jeśli inwestorowi uda się uniknąć perturbacji formalnych ze zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wynikającej z istotnego odstąpienia od jej warunków, to wydaje się być pewne, że budowla taka nie zostanie dopuszczona do użytkowania na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Sugeruję raz jeszcze rozważyć zastosowanie warstwy izolacyjnej w postaci oraz w sposób wskazany w wydanej decyzji administracyjnej.
Czy odstąpienie od wbudowania geowłókniny jest zmianą istotną, wymagającą zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę?
Zagraniczny inwestor chce zaniechać wbudowania ww. geowłókniny.
Czy geowłóknina jest elementem konstrukcyjnym ww. budowli?
Jaki związek ma powyższa zmiana z wydaną wcześniej decyzją środowiskową?
W ramach analizy zagadnienia należy zwrócić uwagę na treść art. 36a ustawy - Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który określa skutki tzw. istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Odstąpienie istotne wymaga zmiany decyzji o pozwolenie na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy Prawo Budowlane), zaś nieistotne odstąpienie wymaga od projektanta kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (art. 36a ust. 6 ustawy Prawo Budowlane).
Zgodnie z tym przepisem katalog odstępstw został sformułowany przez ustawodawcę w sposób negatywny, to znaczy ustawa wskazuje jedynie na przypadku, których odstąpienie nie ma charakteru istotnego. Tłumacząc wprost, co zgodnie z ustawą nie jest nieistotnym odstąpieniem, jest odstąpieniem istotnym.
Pamiętać należy, że przesłanki wskazane w tym przepisie mają charakter otwarty i pozostawiają organowi dość dużą dowolność decyzyjną. A zatem, nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie może dotyczyć:
• zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,
• charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
• zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
• zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
• ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak widać w kontekście wskazanych przesłanek i logicznej wykładni przepisu trudno będzie zaliczyć zmiany polegającą na pominięciu elementu budowli, w przedmiotowym stanie faktycznym - geowłókniny, jako naruszenia któregokolwiek z elementów, o których mowa powyżej w punktach 1-5. Należy jednak pamiętać, że budowa składowiska odpadów jest inwestycją bardzo charakterystyczną, regulowaną w znacznej części przez ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, z późn. zm.). Zgodnie z art. 52 ust. 2 organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów określa w nim wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym - zgodnie z ust. 3 pkt 2 omawianego przepisu - wymagania te dotyczą w szczególności warunków technicznych składowiska odpadów. Jednocześnie należy mieć na względzie, że geowłóknina jest jednym z najbardziej istotnych części składowiska. Stąd też istnieje możliwość zakwalifikowania takiego odstąpienia jako dotyczącego charakterystycznych parametrów budowli.
Poza tym, nawet jeśli zmiana polegająca na odstąpieniu od montażu geowłókniny nie zostałaby zakwalifikowana jako istotna, bądź inwestor zdecydowałby się na jej niezastosowanie kwalifikując tę zmianę jako nieistotną i wprowadzając do projektu wzmiankę o takim odstępstwie, wątpliwą zdaje się być możliwość uzyskania na tak wybudowane składowisko pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów może być wydane po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Uwzględnić należy, że właściwy organ w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska określa - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 - rodzaj i grubość stosowanej warstwy izolacyjnej. W art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy o odpadach mowa jest również o tym, że organ (marszałek województwa albo starosta), odmówi, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, jeżeli instrukcja zawiera ustalenia sprzeczne z wymaganiami sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowymi, a także wymaganiami ochrony środowiska. Wydana wcześniej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) jest jedynie podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w związku z tym to decyzja o pozwoleniu na budowę powinna określać, że warstwa izolacyjna ma zostać wykonana bądź odsyłać w tej materii bezpośrednio do wydanej w tym zakresie decyzji środowiskowej. Naruszenie tego obowiązku, będzie zakwalifikowane, jako sprzeczność z wymaganiami ochrony środowiska. W efekcie instrukcja eksploatacji składowiska nie zostanie zatwierdzona, a co za tym
idzie dla inwestycji nie zostanie wydane pozwolenie na użytkowania.
Reasumując, w przypadku nie zainstalowania warstwy izolacyjnej w postaci geowłókniny, nawet jeśli inwestorowi uda się uniknąć perturbacji formalnych ze zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę wynikającej z istotnego odstąpienia od jej warunków, to wydaje się być pewne, że budowla taka nie zostanie dopuszczona do użytkowania na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Sugeruję raz jeszcze rozważyć zastosowanie warstwy izolacyjnej w postaci oraz w sposób wskazany w wydanej decyzji administracyjnej.