1. Obowiązki właściciela nieruchomości
Zgodnie z art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej pr. bud. – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Osuwiska ziemi są zatem niewątpliwie „czynnikami zewnętrznymi oddziaływującymi na obiekt, związanymi z działaniem sił przyrody lub człowieka", o których mowa w art. 61 pkt 2 pr. bud., a co za tym idzie należy stwierdzić, że obowiązkiem właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego jest podjęcie starannych działań w celu wyeliminowania zagrożenia w postaci potencjalnego osuwiska. Prawo budowlane nie precyzuje, jakiego rodzaju działania podejmować ma właściciel (zarządca) obiektu w celu zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu. Należy jednak rozumieć, że na terenach, na których istnieje lub zaistniało ryzyko powstania osuwiska mas ziemnych (tego rodzaju konieczność wynika z przeprowadzonych badań geologicznych), właściciel powinien zastosować taką technologię budowy (zwiększającą stateczność konstrukcji i wytrzymałość na napór przemieszczających się mas ziemnych), która wyeliminuje bądź w znacznym stopniu ograniczy możliwość zaistnienia sytuacji „zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Właściciele nieruchomości położonych na terenach newralgicznych z punktu widzenia zaistnienia osuwisk ziemnych powinni mieć zatem świadomość, że zapobieganie zaistnieniu skutkom tego zjawiska należy przede wszystkim do nich samych. W przeciwnym przypadku zastosowanie może znaleźć art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. bud., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ – w tym przypadku powiatowy inspektor nadzoru budowlanego – nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja ta może zawierać również zakaz użytkowania obiektu i jest wykonalna natychmiastowo (art. 66 ust. 2 pr. bud.), co oznacza, że złożenie odwołania przez właściciela (zarządcę) nie wstrzymuje jej wykonania. Ze względu na swój charakter prewencyjny decyzja ta może być również ogłoszona ustnie.
2. Osuwisko ziemi jako katastrofa budowlana
Zgodnie z art. 73 pr. bud. przez pojęcie katastrofy budowlanej rozumieć należy niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów, przy czym nie należy kwalifikować jako katastrofy budowlanej:
a) uszkodzeń elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany,
b) uszkodzeń lub zniszczeń urządzeń budowlanych związanych z budynkami,
c) awarii instalacji.
W świetle powyższej definicji należy więc zakwalifikować osuwiska ziemi jako katastrofę budowlaną, z zastrzeżeniem jednak, że nie zachodzą przesłanki wykluczające taką kwalifikację (lit. a–c powyżej) oraz że:
1) zdarzenie miało charakter gwałtowny, czyli nieoczekiwany, nagły, niespodziewany (jako katastrofy budowlanej nie będzie więc można zakwalifikować stopniowego niszczenia obiektu budowlanego lub jego części czy też zjawiska postępującego, rozłożonego w czasie;
2) zdarzenie miało również charakter „niezamierzony", przy czym przychylić się należy do stanowiska przedstawicieli doktryny, że „niezamierzone zniszczenie obiektu budowlanego" należy rozumieć w kategoriach obiektywnych, tzn. dla oceny stanu faktycznego bez znaczenia jest okoliczność, że sprawca katastrofy działał w sposób zamierzony bądź niezamierzony, jeśli w normalnych okolicznościach zdarzenie nie powinno mieć miejsca (por. H. Kisielowska (red.), Prawo Budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2008).
(...)
3. Odpowiedzialność cywilnoprawna
Na płaszczyźnie cywilnoprawnej istotne znaczenie mieć będzie, czy powstanie osuwiska było zdarzeniem niezależnym od działania względnie zaniechania konkretnych osób, czy też jest rezultatem działania siły wyższej, tzn. okoliczności wyłączających winę. Podstawową zasadą odpowiedzialności za szkodę jest bowiem zgodnie z normą przyjętą w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – dalej k.c. – odpowiedzialność na zasadzie winy za wyrządzoną szkodę. Tak więc można wyobrazić sobie sytuację, w której wskutek nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych dojdzie do osunięcia się mas ziemi na działkę sąsiednią i zniszczeń w obrębie obiektów na niej posadowionych. W takiej sytuacji na podstawie art. 415 k.c. właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) będzie zobowiązany do naprawienia szkody na nieruchomości sąsiada. Wyjątkiem będzie sytuacja, w której do czynienia mamy ze zdarzeniem tzw. siły wyższej, tj. zdarzeniem nieprzewidywalnym o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia. Oczywiście należy mieć świadomość, że kwalifikacja osuwiska jako siły wyższej albo okoliczności zawinionej będzie w wielu przypadkach utrudniona i wymagała będzie przeprowadzenia odpowiednich ekspertyz geologicznych i budowlanych.
(...)
4. Szczególne uregulowania ustawowe dotyczące osuwisk ziemnych
Poruszając tematykę zjawisk w postaci osuwisk ziemnych, należy również zwrócić uwagę na uregulowania wynikające z ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 z późn. zm.) – dalej u.z.o.r. Ustawa ta reguluje szczegółowo zasady:
1) odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu,
2) zagospodarowania terenów oraz nabywania nieruchomości w celu realizacji miejscowych planów odbudowy w związku z osunięciem ziemi,
przy czym ustawa ta dotyczy obszarów, tj. gmin lub miejscowości, wyznaczonych (zgodnie z art. 2 u.z.o.r.) w rozporządzeniach Prezesa Rady Ministrów przez okres 24 miesięcy od dnia wydania takiego rozporządzenia.
W przypadku objęcia danej gminy lub miejscowości działaniem przepisów ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu przepisy prawne w odniesieniu do usuwania skutków osunięcia mas ziemi, o których mowa w przepisach prawa budowlanego omówionych wyżej, zastosowanie będą miały jedynie w zakresie nieregulowanym (art. 3 u.z.o.r.).
(...)
5. Osuwisko ziemi jako katastrofa naturalna – stan klęski żywiołowej
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.) – dalej u.s.k.ż. – stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Jednocześnie definicja katastrofy naturalnej zawarta w art. 3 pkt 2 u.s.k.ż. stanowi, iż jest to zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowań atmosferycznych, wstrząsów sejsmicznych, silnych wiatrów, intensywnych opadów atmosferycznych, długotrwałego występowania ekstremalnych temperatur, osuwisk ziemi, pożarów, susz, powodzi, zjawisk lodowych na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowego występowania szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działania innego żywiołu. Tak więc osuwiska ziemi (szczególnie te na szeroką skalę) uprawniają do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (na okres nie dłuższy niż 30 dni), co niesie za sobą zmianę m.in. zasad działania organów władzy publicznej (art. 7–19 u.s.k.ż.) oraz ograniczenie praw i wolności obywatelskich w zakresie, o którym mowa w art. 20–26 u.s.k.ż.
6. Podsumowanie
Zaistnienie zjawiska w postaci osunięcia się mas ziemi w wielu przypadkach kwalifikowane jest jako katastrofa budowlana i niesie za sobą poważne konsekwencje w sferze administracyjnoprawnej. Częstokroć jest to konieczność powtórnego przeprowadzenia procesu inwestycyjnego (chociażby ze względu na charakter zniszczeń, które niosą za sobą osuwiska) i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nieodzowne w tych przypadkach jest też ustalenie kręgu osób odpowiedzialnych (jeśli nie jest to zdarzenie całkowicie nieprzewidywalne) i wyciągnięcie wobec nich konsekwencji karnych, a w przypadku osób posiadających samodzielne funkcje techniczne w budownictwie również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Z reguły zaistnienie osuwiska łączy się też z poważnymi kosztami po stronie właściciela nieruchomości, który obowiązany jest na własny koszt zabezpieczyć teren osuwiska w obrębie swojej działki. W niektórych przypadkach nieodzowne będzie też pokrycie kosztów zawinionego spowodowania osunięcia się części gruntu na działkę sąsiednią. Stąd też zalecane jest, w szczególności w rejonach górskich, podmokłych oraz położonych w bliskiej odległości od cieków wodnych, przeprowadzanie badań mających na celu ustalenie stateczności budynku i ruchów mas ziemnych i w razie odnotowania jakichkolwiek odstępstw od normy wykonywanie dodatkowych prac prewencyjnych. Może mieć to istotne znaczenie w zakresie wykluczenia odpowiedzialności za potencjalne szkody powstałe w wyniku osunięcia się mas ziemnych.
Jakub Mazurkiewicz
Zgodnie z art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej pr. bud. – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Osuwiska ziemi są zatem niewątpliwie „czynnikami zewnętrznymi oddziaływującymi na obiekt, związanymi z działaniem sił przyrody lub człowieka", o których mowa w art. 61 pkt 2 pr. bud., a co za tym idzie należy stwierdzić, że obowiązkiem właściciela (zarządcy) obiektu budowlanego jest podjęcie starannych działań w celu wyeliminowania zagrożenia w postaci potencjalnego osuwiska. Prawo budowlane nie precyzuje, jakiego rodzaju działania podejmować ma właściciel (zarządca) obiektu w celu zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu. Należy jednak rozumieć, że na terenach, na których istnieje lub zaistniało ryzyko powstania osuwiska mas ziemnych (tego rodzaju konieczność wynika z przeprowadzonych badań geologicznych), właściciel powinien zastosować taką technologię budowy (zwiększającą stateczność konstrukcji i wytrzymałość na napór przemieszczających się mas ziemnych), która wyeliminuje bądź w znacznym stopniu ograniczy możliwość zaistnienia sytuacji „zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Właściciele nieruchomości położonych na terenach newralgicznych z punktu widzenia zaistnienia osuwisk ziemnych powinni mieć zatem świadomość, że zapobieganie zaistnieniu skutkom tego zjawiska należy przede wszystkim do nich samych. W przeciwnym przypadku zastosowanie może znaleźć art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. bud., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ – w tym przypadku powiatowy inspektor nadzoru budowlanego – nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja ta może zawierać również zakaz użytkowania obiektu i jest wykonalna natychmiastowo (art. 66 ust. 2 pr. bud.), co oznacza, że złożenie odwołania przez właściciela (zarządcę) nie wstrzymuje jej wykonania. Ze względu na swój charakter prewencyjny decyzja ta może być również ogłoszona ustnie.
2. Osuwisko ziemi jako katastrofa budowlana
Zgodnie z art. 73 pr. bud. przez pojęcie katastrofy budowlanej rozumieć należy niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów, przy czym nie należy kwalifikować jako katastrofy budowlanej:
a) uszkodzeń elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany,
b) uszkodzeń lub zniszczeń urządzeń budowlanych związanych z budynkami,
c) awarii instalacji.
W świetle powyższej definicji należy więc zakwalifikować osuwiska ziemi jako katastrofę budowlaną, z zastrzeżeniem jednak, że nie zachodzą przesłanki wykluczające taką kwalifikację (lit. a–c powyżej) oraz że:
1) zdarzenie miało charakter gwałtowny, czyli nieoczekiwany, nagły, niespodziewany (jako katastrofy budowlanej nie będzie więc można zakwalifikować stopniowego niszczenia obiektu budowlanego lub jego części czy też zjawiska postępującego, rozłożonego w czasie;
2) zdarzenie miało również charakter „niezamierzony", przy czym przychylić się należy do stanowiska przedstawicieli doktryny, że „niezamierzone zniszczenie obiektu budowlanego" należy rozumieć w kategoriach obiektywnych, tzn. dla oceny stanu faktycznego bez znaczenia jest okoliczność, że sprawca katastrofy działał w sposób zamierzony bądź niezamierzony, jeśli w normalnych okolicznościach zdarzenie nie powinno mieć miejsca (por. H. Kisielowska (red.), Prawo Budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2008).
(...)
3. Odpowiedzialność cywilnoprawna
Na płaszczyźnie cywilnoprawnej istotne znaczenie mieć będzie, czy powstanie osuwiska było zdarzeniem niezależnym od działania względnie zaniechania konkretnych osób, czy też jest rezultatem działania siły wyższej, tzn. okoliczności wyłączających winę. Podstawową zasadą odpowiedzialności za szkodę jest bowiem zgodnie z normą przyjętą w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – dalej k.c. – odpowiedzialność na zasadzie winy za wyrządzoną szkodę. Tak więc można wyobrazić sobie sytuację, w której wskutek nieprawidłowo wykonanych robót budowlanych dojdzie do osunięcia się mas ziemi na działkę sąsiednią i zniszczeń w obrębie obiektów na niej posadowionych. W takiej sytuacji na podstawie art. 415 k.c. właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) będzie zobowiązany do naprawienia szkody na nieruchomości sąsiada. Wyjątkiem będzie sytuacja, w której do czynienia mamy ze zdarzeniem tzw. siły wyższej, tj. zdarzeniem nieprzewidywalnym o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia. Oczywiście należy mieć świadomość, że kwalifikacja osuwiska jako siły wyższej albo okoliczności zawinionej będzie w wielu przypadkach utrudniona i wymagała będzie przeprowadzenia odpowiednich ekspertyz geologicznych i budowlanych.
(...)
4. Szczególne uregulowania ustawowe dotyczące osuwisk ziemnych
Poruszając tematykę zjawisk w postaci osuwisk ziemnych, należy również zwrócić uwagę na uregulowania wynikające z ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 z późn. zm.) – dalej u.z.o.r. Ustawa ta reguluje szczegółowo zasady:
1) odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu,
2) zagospodarowania terenów oraz nabywania nieruchomości w celu realizacji miejscowych planów odbudowy w związku z osunięciem ziemi,
przy czym ustawa ta dotyczy obszarów, tj. gmin lub miejscowości, wyznaczonych (zgodnie z art. 2 u.z.o.r.) w rozporządzeniach Prezesa Rady Ministrów przez okres 24 miesięcy od dnia wydania takiego rozporządzenia.
W przypadku objęcia danej gminy lub miejscowości działaniem przepisów ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu przepisy prawne w odniesieniu do usuwania skutków osunięcia mas ziemi, o których mowa w przepisach prawa budowlanego omówionych wyżej, zastosowanie będą miały jedynie w zakresie nieregulowanym (art. 3 u.z.o.r.).
(...)
5. Osuwisko ziemi jako katastrofa naturalna – stan klęski żywiołowej
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.) – dalej u.s.k.ż. – stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Jednocześnie definicja katastrofy naturalnej zawarta w art. 3 pkt 2 u.s.k.ż. stanowi, iż jest to zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowań atmosferycznych, wstrząsów sejsmicznych, silnych wiatrów, intensywnych opadów atmosferycznych, długotrwałego występowania ekstremalnych temperatur, osuwisk ziemi, pożarów, susz, powodzi, zjawisk lodowych na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowego występowania szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działania innego żywiołu. Tak więc osuwiska ziemi (szczególnie te na szeroką skalę) uprawniają do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (na okres nie dłuższy niż 30 dni), co niesie za sobą zmianę m.in. zasad działania organów władzy publicznej (art. 7–19 u.s.k.ż.) oraz ograniczenie praw i wolności obywatelskich w zakresie, o którym mowa w art. 20–26 u.s.k.ż.
6. Podsumowanie
Zaistnienie zjawiska w postaci osunięcia się mas ziemi w wielu przypadkach kwalifikowane jest jako katastrofa budowlana i niesie za sobą poważne konsekwencje w sferze administracyjnoprawnej. Częstokroć jest to konieczność powtórnego przeprowadzenia procesu inwestycyjnego (chociażby ze względu na charakter zniszczeń, które niosą za sobą osuwiska) i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nieodzowne w tych przypadkach jest też ustalenie kręgu osób odpowiedzialnych (jeśli nie jest to zdarzenie całkowicie nieprzewidywalne) i wyciągnięcie wobec nich konsekwencji karnych, a w przypadku osób posiadających samodzielne funkcje techniczne w budownictwie również odpowiedzialności dyscyplinarnej. Z reguły zaistnienie osuwiska łączy się też z poważnymi kosztami po stronie właściciela nieruchomości, który obowiązany jest na własny koszt zabezpieczyć teren osuwiska w obrębie swojej działki. W niektórych przypadkach nieodzowne będzie też pokrycie kosztów zawinionego spowodowania osunięcia się części gruntu na działkę sąsiednią. Stąd też zalecane jest, w szczególności w rejonach górskich, podmokłych oraz położonych w bliskiej odległości od cieków wodnych, przeprowadzanie badań mających na celu ustalenie stateczności budynku i ruchów mas ziemnych i w razie odnotowania jakichkolwiek odstępstw od normy wykonywanie dodatkowych prac prewencyjnych. Może mieć to istotne znaczenie w zakresie wykluczenia odpowiedzialności za potencjalne szkody powstałe w wyniku osunięcia się mas ziemnych.
Jakub Mazurkiewicz