Nałożenie przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej prowadzi do powstania skonkretyzowanej niepodatkowej należności Skarbu Państwa mającej charakter dobrowolnie uiszczanego świadczenia umożliwiającego nabycie uprawnienia do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej.

Charakterystyka opłaty legalizacyjnej
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dalej pr. bud. została uregulowana w art. 48-49c pr. bud. procedura pozwalająca na zalegalizowanie samowoli budowlanej, a więc inwestycji budowlanej realizowanej albo powstałej bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednym z jej elementów jest obowiązek ustalenia przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że następuje to wyłącznie w tym wypadku, gdy właściwy organ w postępowaniu legalizacyjnym stwierdzi, że dany obiekt budowlany może zostać zalegalizowany z uwagi na spełnianie wszystkich przesłanek, o których mowa w wymienionych wyżej przepisach - tj. stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej oraz pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo - powykonawczej. Dopiero bowiem wówczas organ ten jest zobowiązany ustalić opłatę legalizacyjną, o której mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 pr. bud. - por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2014, sygn. akt II SA/Wr 231/14. Stąd też, przyjmuje się, że spełnienie tego świadczenia stanowi ostatni warunek legalizacji samowoli budowlanej. Przy tym, odnosząc się do charakteru analizowanej należności, wskazać należy, że w świetle dominującej linii orzeczniczej opłata legalizacyjna nie jest podatkiem ani karą, lecz jest dobrowolnie uiszczaną należnością na rzecz Skarbu Państwa – zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 33/14.


O dobrowolności świadczenia powyższej należności ma przesądzać fakt, że zaniechanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej w przewidzianym do tego terminie nie prowadzi do przymusowego jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej, lecz po myśli art. 49 ust. 3 i art. 49b ust. 7 pr. bud. rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej.

Nawiązując do powyższego należy podkreślić, że powyższa wykładnia opiera się na prostym założeniu, że możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony – zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04. Wobec czego zaniechanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie jest niewykonaniem kary lub ustalonego zobowiązania fiskalnego, lecz jest nie spełnieniem ustawowego warunku umożliwiającego nabycie uprawnienia strony do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia – zob. uchwałę NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I FPS 2/09.

@page_break@
Obliczanie wysokości opłaty legalizacyjnej
Wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się według wzoru określonego na podstawie art. 59f ust. 1 pr. bud. Stosownie bowiem do art. 49 ust. 2 pr. bud. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W konsekwencji, patrząc przez pryzmat art. 59f ust. 1, opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Co istotne warto zaznaczyć, że dwa ostatnie współczynniki określające kategorie i wielkości obiektu budowlanego ustala załącznik (tabela) do komentowanej ustawy, a stawka określona w ust. 2 art. 59f wynosi po podwyższeniu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 pr. bud. - 25.000 zł. Powyższa reguła nieco komplikuje się, gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategorią. Wówczas w świetle art. 59f ust. 4 pr. bud. opłatę legalizacyjną stanowi suma opłat obliczonych dla poszczególnych kategorii. Przy czym jeżeli chodzi o popełnienie samowoli budowlanej, o której mowa w art. art. 49 b ust. 1 pr. bud., to do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w: art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14, 15, 17 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2.500 zł, zaś w przypadku budowy, o której mowa w: art. 29 ust. 1 pkt 1,2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 pr. bud. - wynosi 5.000 zł.

Ponadto należy podkreślić, że bez wpływu na nałożenie jak i wysokość opłaty legalizacyjnej, mają takie czynniki jak: przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie bądź nieistnienie po stronie inwestorów winy, czy też wartość wykonanych robót. Jak wskazuje się bowiem w judykaturze metodyka obliczania opłaty legalizacyjnej ma charakter zobiektywizowany, a to przesądza, że przepisy prawa budowlanego sztywno określają przesłanki i sposób obliczania opłaty legalizacyjnej, co niejednokrotnie prowadzi do ustalenia wyżej wymienionej należności na poziomie obciążającym w sposób znaczący budżet inwestora - por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Lu 896/12. Dzieje się tak, ponieważ algorytm ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej ma de facto charakter sankcyjny, a więc oddziałuje prewencyjnie na potencjalnych sprawców samowoli budowlanej, służąc tym samym ochronie takich wartości prawnie chronionych jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich (zob. Z. Niewiadomski red., Prawo Budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, komentarz do art. 49, Nb.7, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 945/14).

Stąd też przyjmuje się, że opłata legalizacyjna jest w rzeczywistości prawnie usankcjonowanym świadczeniem (zapłatą) za odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej (tj. rozbiórki) – zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2542/13. W refleksie powyższego wydaje się, iż w przypadku opłaty legalizacyjnej nie mamy do czynienia z opłatą w tradycyjnym tego słowa ujęciu, gdyż opłaty publiczne mają przede wszystkim pełnić funkcję fiskalną i pokrywać koszty, jakie wiążą się ze świadczeniem usług, za które są pobierane, nie zaś oddziaływać odstraszająco z uwagi na ochronę dóbr prawnie chronionych (zob. C. Kosikowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wyd. Wolters Kluwer Polska - LEX; Warszawa 2011, komentarz do art. 2, pkt 4).