Jolanta Ojczyk: Czy rząd jest uprawniony do wprowadzania zakazów albo ograniczeń działalności gospodarczej przez przedsiębiorców w związku z epidemią COVID-19?

Jacek Stokłosa: Tak. Rada Ministrów jest uprawniona do wprowadzania zakazów albo ograniczeń, które ingerują w możliwość lub sposób wykonywania praw i wolności przedsiębiorców (a szerzej praw i wolności człowieka i obywatela) – w ściśle reglamentowanych przypadkach. Tego typu ograniczenia (w tym w szczególności zakazy bądź nakazy określonego działania lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej) muszą jednak mieć bezpośrednie umocowanie w przepisie ustawy, który powinien być zgodny z Konstytucją. A zatem, aby Rada Ministrów mogła zgodnie z prawem wprowadzić opisane wyżej zakazy albo ograniczenia wobec przedsiębiorców, musi istnieć norma ustawowa, który taki zakaz precyzyjnie określa. Trzeba dodać, że zgodnie z Konstytucją ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22). Interesem takim może być potrzeba ochrony życia i zdrowia ludzkiego.

Czytaj również: Biznes otwarty wbrew obostrzeniom? Kontroli lepiej nie utrudniać, warto się odwołać >>
 

Skąd wynika podstawa do wprowadzania zakazów albo ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej?

W przypadku epidemii choroby zakaźnej ustawowa kompetencja do wprowadzania zakazów lub ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wynika w szczególności z dwóch ustaw. 

Po pierwsze z ustawy o stanie klęski żywiołowej – która z klęskę żywiołową uznaje między innymi katastrofę naturalną w postaci choroby zakaźnej ludzi. W przypadku klęski żywiołowej Rada Ministrów może wprowadzić stan klęski żywiołowej (rodzaj stanu nadzwyczajnego), w czasie którego w szczególności mogą zostać wprowadzone ograniczenia wolności praw człowieka i obywatela w postaci: zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców, nakazie lub zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju, nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, zakazie organizowania lub przeprowadzania imprez masowych, nakazie lub zakazie określonego przemieszczania się i innych (zob. art. 21 tej ustawy).

 

Sprawdź również książkę: Kodeks cywilny. Kodeks postępowania cywilnego. Dochodzenie roszczeń w postępowaniu grupowym. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Prawo prywatne międzynarodo ebook >>


Po drugie z ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – która reguluje zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie.

Czytaj w LEX: Pandemia COVID-19 a dostęp do prawa. Polska na tle wyników badania międzynarodowego >

Ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi upoważnia Radę Ministrów do wydawania rozporządzeń, w których można ustanowić między innymi czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia, nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach i inne (art. 46 ust 4 oraz art. 46b ustawy).

Czytaj także: Utrata zysku wskutek Covid-19 – czy jest szansa na odszkodowanie z ubezpieczenia?>>
 

Jakie uprawnienia przysługują poszkodowanemu na skutek wprowadzenia stanu klęski żywiołowej?

Zgodnie z ustawą o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela – każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowania (art. 2 ust 1). Odszkodowanie obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa obejmuje zatem na przykład zniszczenia mienia bądź utratę wartości przedsiębiorstwa, ale nie obejmuje utraconych zysków.

Czy przepisy ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela stanowią podstawę do dochodzenia odszkodowania w przypadku ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela bez wprowadzania stanu nadzwyczajnego (stanu klęski żywiołowej)?

Nie. Podstawa opisana powyżej odnosi się wyłącznie do przypadków wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

Czy brak wprowadzenia stanu nadzwyczajnego jest podstawą do odpowiedzialności Skarbu Państwa?

Brak jest jednoznacznej podstawy do takiej odpowiedzialności.

Czytaj w LEX: Kilka refleksji o regulacji stanu epidemii jako sui generis pozakonstytucyjnego stanu nadzwyczajnego >

Kiedy Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za wprowadzenie zakazów lub ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców w związku z epidemią COVID-19?

Wydawane przez Radę Ministrów Rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mogą wykraczać poza delegację (upoważnienie) ustawową wynikające z ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W odniesieniu do działalności gospodarczej ustawa przewiduje możliwość czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, natomiast nie przewiduje zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju.

Działaniem niezgodnym z prawem, które będzie przesłanką do odpowiedzialności Skarbu Państwa – będzie zatem wprowadzenie w drodze rozporządzenia i egzekwowanie takich zakazów (ograniczeń), które nie mają oparcia w ustawie, albo które przekraczają zakres kompetencji wynikającej z ustawy.

Przykładem takiego zakazu, który nie ma umocowania w ustawie – jest zakaz prowadzenia działalności w odniesieniu do dyskotek i klubów nocnych, basenów, siłowni, klubów i centrów fitness, wesołych miasteczek i parków rozrywki. 

W opisanych wyżej przypadkach wprowadzania na mocy rozporządzeń zakazów prowadzenia działalności poza upoważnieniem ustawowym stanowi niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej, za którego następstwa ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa na zasadach ogólnych (art. 417 § 1 kodeksu cywilnego).

Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Legalność kar nakładanych za naruszenie ograniczeń związanych ze stanem epidemii >

Jakie inne okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę?

Należy w każdym przypadku zakazu bądź ograniczenia działalności gospodarczej konkretnego przedsiębiorcy ocenić, czy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w odniesieniu do tego przedsiębiorcy mają charakter legalny (to znaczy, czy doszło do zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej przez Radę Ministrów).

W trakcie epidemii Covid-19 wydanych zostało kilka rozporządzeń wprowadzających zakazy
i ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, których treść różniła się od siebie (w tym wielokrotnie zmieniano zakres ograniczeń) – zatem ocenić należy każdą z sytuacji. Należy również rozważyć, czy określonych przypadkach szeroki zakres ograniczenia nie prowadził de facto do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Czy dochodząc odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez Radę Ministrów poprzez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej – obowiązuje ograniczenie zakresu odpowiedzialności do wyrównania straty (bez utraconych korzyści)?

W przypadku braku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie obowiązują ograniczenia odpowiedzialności wynikające z ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Uważamy zatem, że dochodzenie odszkodowania możliwe jest w pełnym zakresie wynikającym z art. 361 § 2 kodeksu cywilnego (a zatem naprawienie szkody obejmuje zarówno straty, które poszkodowany poniósł, jak i korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono).

Czy istnieje ryzyko, że sąd nie uwzględni roszczenia przedsiębiorcy wobec Skarbu Państwa o odszkodowanie?

Orzecznictwo sądowe w sprawach cywilnych dotyczących szkód poniesionych w czasie epidemii Covid-19 dopiero będzie się kształtowało. Na gruncie prawa administracyjnego (to jest sankcji nakładanych na przedsiębiorców przez organy Inspekcji Sanitarnej) Sądy administracyjne prezentują w dotychczasowym swoim dorobku pogląd o niezgodności z prawem zakazów wprowadzanych rozporządzeniami przez Radę Ministrów, które nie mają oparcia w ustawie, albo które przekraczają zakres kompetencji wynikającej z ustawy.

Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >