Czy organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien, w świetle aktualnie obowiązującego zapisu art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud., przyjąć zgłoszenie inwestora dokonane zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b pr. bud. w zakresie instalacji antenowej konstrukcji wsporczej w ramach budowy internetowej sieci szerokopasmowej?


Maszt ma wysokość około 27 m. Inwestor nie zgłosił montażu anten na maszcie. Według analizy kwalifikacyjnej przedsięwzięcia, ww. inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.


Inwestycja jest zaprojektowana zgodnie z normą PN-B-0204:2002 Konstrukcje stalowe. Wieże i maszty. Posadowienie antenowej konstrukcji wsporczej na "rurze przymocowanej do ściany nośnej budynku (...) połączonej z istniejącym fundamentem za pomocą dolanej ławy (...) głębokość posadowienia wspornika wynosi 0,5 m. Odciągi zamocowane do stalowych kotew gruntowych."


Czy ww. inwestycja może być zaliczone do robót polegających na instalowaniu antenowej konstrukcji wsporczej na budynku?


Czy mocowanie antenowej konstrukcji wsporczej do ścian budynku równoważy się z pojęciem na budynku?

Czy odciągi posadowione na gruncie nie powinny spełniać wymogów bezpieczeństwa, jako że instalowanie na budynkach użyteczności publicznej może pogorszyć warunki zdrowotno-sanitarne?


Odpowiedź


Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie wszelkich antenowych konstrukcji wsporczych, niezależnie od ich rozmiaru i sposobu mocowania. Interpretacja tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest jednak jednolita.

Uzasadnienie
Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - dalej pr. bud. w obecnym brzmieniu (obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r.) stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga "wykonywanie robót budowlanych polegających na (...) instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.) zgłoszenia wymaga instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.@page_break@


Przepisy te na przestrzeni ostatnich 10 lat były kilkakrotnie nowelizowane, przede wszystkim w reakcji na instalowane na dużą skalę na obiektach budowlanych stacje bazowe telefonii komórkowej. Zmiany te dotyczyły jednak przede wszystkim instalacji urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z obecną terminologią art. 29 ust. 3 pr. bud. - "przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko" itd.) – które zostały od dnia 28 lipca 2005 r. objęte obowiązkiem zgłoszenia, zaś od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w zakresie dotyczącym instalacji innych urządzeń na obiektach budowlanych przepisy te obowiązują praktycznie w niezmienionym kształcie niemalże od początku ich wprowadzenia z dniem 24 grudnia 1997 r. (nowelizacją z dnia 22 sierpnia 1997 r., Dz. U. Nr 111, poz. 726).

Na przestrzeni tego czasu zmiany polegały bowiem na:
1) zmianie numeracji przepisu (początkowo stanowił on pkt 9, dopiero od dnia 11 lipca 2003 r. stanowi on pkt 15) oraz dodaniu w pierwotnym przepisie – obejmującym "instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych" - doprecyzowującego zwrotu: "w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" (ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Dz. U. Nr 106, poz. 675)
2) zmianę redakcyjną w treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b pr. bud.: początkowo zgłoszenia wymagała "budowa urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m", od dnia 11 lipca 2003 r. – "budowa urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych".

Uwzględniając te uwagi trzeba wobec tego sięgnąć do orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na przestrzeni tych lat.
I tak już na gruncie przepisu w jego pierwotnym – liberalnym – brzmieniu zarysowała się sprzeczność w orzecznictwie sądów administracyjnych właśnie w związku z instalowaniem na obiektach budowlanych stacji bazowych telefonii komórkowych. Część sądów stała na stanowisku, że objęte są one zwolnieniem na podstawie omawianego przepisu (i wymagają zgłoszenia wyłącznie jeśli mają wysokość powyżej 3 m, później zaś jeśli stanowią przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko). Część zaś sądów uznawała natomiast, że wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.@page_break@

Do pierwszej linii orzeczniczej zaliczyć można wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 850/05, LEX nr 190831, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r., II SA/Gl 798/07, LEX nr 382708, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Op 394/07, LEX nr 490230, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1565/07, LEX nr 347953, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2008 r., II SA/Gl 809/07, LEX nr 510763 oraz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., II OSK 548/08, LEX nr 919889. Podkreślić trzeba, iż w świetle tej linii orzeczniczej zwolnienie wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. odnosi się do całości urządzenia (anten, masztów antenowych wraz z ich konstrukcją wsporczą i innych, które składają się na jedno urządzenie stanowiące całość techniczną). Takie rozumowanie prezentował także WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r., II SA/Gd 431/08, LEX nr 521857, stwierdzając: "Regulacja art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy - Prawo budowlane dotyczy wszelkich urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, które stanowią instalacje w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...). Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, jest zatem instalację w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Wymiana części anten sektorowych (zasilających i nadawczo - odbiorczych) umieszczonych na maszcie i zastąpienie ich nowymi antenami, w powiększonej ilości oraz montaż dodatkowych kabli antenowych stanowić może rozbudowę stacji. (...) O ile instalacja emitująca pole elektromagnetyczne nie przekroczy określonej wielkości promieniowania, a miejsca dostępne dla ludności wskazanej odległości mierzonej od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, to przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie podlega zgłoszeniu, o ile zamierzenie budowlane dotyczy instalacji na obiektach budowlanych (art. 30 ust. 1 Pr. bud.)." Podobnie w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1648/09, LEX nr 600143, WSA w Krakowie wskazał: "O kwalifikacji robót budowlanych jako instalacji urządzenia, decyduje sam typ prac budowlanych, a nie sposób ich wykonania. Montaż do istniejącego budynku (instalacja) stacji przekaźnikowej jest zatem objęty zwolnieniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. i dotyczy go procedura zgłoszeniowa (jeżeli wysokość urządzenia przekracza 3 m - art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b pr. bud.) niezależnie od sposobu zamocowania tego urządzenia do istniejącego budynku."

Drugi pogląd prezentuje m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., IV SA 1043/03, LEX nr 160841: "Stacja bazowa telefonii komórkowej, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, z zasady powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co rodzi obowiązek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Wskazać tu można także wyrok NSA z dnia 16 maja 2005 r., OSK 1566/04, Prok. i Pr. - wkł. 2006/1/56. Już w tamtym okresie kształtowała się bowiem także taka interpretacja, zgodnie z którą o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia stacji bazowej telefonii cyfrowej - stąd roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu (zob.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 1458/07, LEX nr 919884; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 listopada 2010 r., II SA/Gl 691/10, LEX nr 752930, oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1709/09, LEX nr 746744). Do takiego samego wniosku (o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) – choć z innym uzasadnieniem – doszedł również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 września 2010 r., VII SA/Wa 778/10, LEX nr 760147, stwierdzając: "Jeżeli art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr. bud. mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, z uwagi na definicję zawartą w § 3 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.) jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 pr. bud."

W reakcji na tę drugą linię orzeczniczą zaczęła kształtować się praktyka uzyskiwania pozwoleń na budowę wyłącznie dla montażu konstrukcji wsporczych, a następnie instalowanie anten na podstawie zgłoszenia (albo bez). Praktykę tę zakwestionował NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 630/10, LEX nr 992611: "Rozdzielanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części (np. rozdzielenie budowy wieży telekomunikacyjnej oraz montażu na tej wieży anten - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne) stanowi obejście prawa. (...) Budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. jest stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość, nie zaś jej poszczególne elementy. Obiektem budowlanym jest natomiast budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. (art. 3 pkt 1 lit. b). (...) Racjonalne uzasadnienie dla budowy wieży telekomunikacyjnej ma związek z zainstalowaniem na tym obiekcie anten sektorowych, służących celom telekomunikacyjnym."

Jednakże problemy te są (jak się wydaje) nieaktualne w obecnym stanie prawnym, bowiem od dnia 17 lipca 2010 r. przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. wyraźnie wskazuje, że antenowe konstrukcje wsporcze są także objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zaprezentowane wyżej orzecznictwo zapadało na podstawie przepisu w jego pierwotnym brzmieniu).

Sądy administracyjne, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa, nie zawsze jednak ustosunkowują się do tej zmiany. NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., II OSK 1699/10, LEX nr 1152006 – uwzględniając już przepis w jego obecnym, zmienionym brzmieniu - uznał, że zakres prac budowlanych, które ingerować mogą w strukturę budynku poprzez odsłonięcie pokrycia dachu oraz zabetonowanie słupów, sprawia, że prace mogą wykraczać poza zakres instalowania urządzeń, o jakim mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud., co powoduje, że prace te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to z jednej strony nie jest więc już tak kategoryczne, jak zaprezentowana wyżej linia orzecznicza, z drugiej jednak strony – dopatruje się w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. niewyrażonych tam expressis verbis ograniczeń.

Ponieważ tezy zaprezentowane w tym orzeczeniu mają doniosłe znaczenie dla odpowiedzi na zadane pytanie, warto przytoczyć większą część uzasadnienia wyroku NSA. Stwierdził on co następuje:
1) "Jak wynika z treści art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jednocześnie stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. W niniejszej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, że roboty budowlane których zgłoszenia dokonała skarżąca kasacyjnie spółka wykraczały poza zakres instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsporcza), na którym zainstalowane zostaną anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1909/09, LEX nr 746744). Tymczasem w niniejszej sprawie zakres robót budowlanych, nazwanych przez inwestora "pracami remontowo-instalacyjnymi" polegać miałby na zainstalowaniu urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącym obiekcie budowlanym. Polegać by to miało na montażu 4 słupów na istniejącym dachu, montażu rusztu pod maszt kratowy i kontener wraz z montażem kontenera i masztu oraz montażu konstrukcji wsporczych pod anteny i montażu anten. Zakres prac obejmujących montaż 4 słupów polegać miałby na ich posadowieniu na istniejącym dachu poprzez usunięcie warstwy pokrycia, ocieplenia i betonu oraz wykonania otworów w płycie dachowej, w której zostaną zakotwione pręty na ładunku kotwiącym i zalane one zostaną betonem. Do tak zamocowanych prętów zostanie przymocowane zbrojenie zalane betonem, a do zamocowanych słupów zostaną przymocowane elementy rusztu. Tak szeroki zakres prac budowlanych, które ingerować mają w strukturę budynku poprzez odsłonięcie pokrycia dachu oraz zabetonowania słupów sprawia, że prace te zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego poza wszelka wątpliwość wykraczają poza zakres instalowania urządzeń o jakim mowa w powołanym powyżej przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, co z kolei sprawia, że prace te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. (...)"

2) "Sąd pierwszej instancji niewadliwie uznał, że nie jest możliwy podział danego zamierzenia budowlanego na kilka części i podanie ich odrębnym rygorom prawnym. Wskazał, że w tej sprawie niedopuszczalnym byłoby uznanie, że np. roboty polegające na instalowaniu samych anten należy zakwalifikować do miana "instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych" - art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a samo wykonanie słupów do tych robót, które wymagają pozwolenia na budowę. Inwestor dokonał zgłoszenia jednego zamiaru budowlanego, który stanowi zespół elementów służących jednemu celowi - tym samych ocena co do trybu postępowania administracyjnego co do rozpoczęcia prac powinna obejmować całe zamierzenie. (...)"

Rozumowanie to nie wydaje się jednak prawidłowe w obecnym stanie prawnym. Zarówno wyraźne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. obowiązujące od dnia 28 lipca 2010 r., jak iratio legis ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która analizowanemu przepisowi nadała obecne brzmienie – przemawiają za tym, że instalowanie na obiektach budowlanych wszelkich antenowych konstrukcji wsporczych objęte jest zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W obliczu tak sformułowanego przepisu trudno także bronić stanowiska o niedopuszczalności realizacji samych konstrukcji wsporczych jako samodzielnego zamierzenia budowlanego. Przepis ten nie stanowi bowiem o "instalacjach radiokomunikacyjnych wraz z konstrukcjami wsporczymi", lecz posługuje się sformułowaniem "w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych."

W sytuacji zaś, gdy przyjęte rozwiązania techniczne w ocenie organu nasuwają wątpliwości co do bezpieczeństwa konstrukcji wsporczych, może on skorzystać z kompetencji przyznanej mu w treści art. 30 ust. 7 pr. bud., tj. wnieść sprzeciw i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na to, że realizacja robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia "może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia" lub "pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych". Zastosowanie tego przepisu było w orzecznictwie sądów administracyjnych komentowane w związku z instalowaniem wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych. Przykładowo w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 1009/08, LEX nr 526425, WSA w Warszawie wskazał, że jeżeli ze względu na takie okoliczności jak np. wielkość urządzenia reklamowego, jego masę całkowitą, czy zakres robót budowlanych właściwy organ uzna, iż realizacja inwestycji może spowodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, może - działając na podstawie art. 30 ust. 7 pr. bud. - nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia; uprawnienie to ma charakter uznaniowy, wymaga uzasadnienia przez organ podstaw do nałożenia ww. obowiązku (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2008 r., VII SA/Wa 2087/07, LEX nr 485797 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r. VII SA/Wa 2008/07, LEX nr 499917). Zastosowanie tego przepisu wobec instalowania antenowych konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych postulowane także wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., II OSK 841/08 oraz wyrok z dnia 28 marca 2009 r., II OSK 439/08).

Natomiast ocena, czy sposób zamocowania konstrukcji wsporczej jest równoznaczny z jej instalowaniem "na budynku" jest niemożliwa bez szczegółowego zapoznania się z rozwiązaniem technicznym (wymaga oceny, w jakiej części ciężar konstrukcji opiera się na budynku, a w jakiej części na gruncie). Jak się wydaje, sformułowanie "na budynku" nie musi oznaczać dachu budynku, lecz może także obejmować mocowanie do ściany budynku.