Od października 2018 r. wymóg pełnej komunikacji elektronicznej obowiązuje dla tzw. zamówień unijnych, których co roku jest ok. 20 tys. Każda oferta musi być wysłana przez specjalną internetową platformę zakupową: publiczną lub komercyjną. Od 1 stycznia 2021 roku ma zaś nastąpić pełna elektronizacja, która obejmie wszystkie zamówienia krajowe - tych jest ogłaszanych ponad 124 tys. rocznie. By sprostać ich obsłudze, ma powstać publiczna, bezpłatna platforma. Tyle, że z najnowszego raportu Najwyższej Izby Kontroli pt. Informatyzacja Zamówień Publicznych wynika, że nie spełni ona wszystkich wymogów wynikających z przepisów. Dlatego zamawiający zapewne będą inwestować w komercyjne rozwiązania.
Niedoskonały miniPortal
NIK skontrolował m.in. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (centralę i cztery oddziały), osiem gmin, cztery szpitale i cztery uczelnie. Ponadto przeprowadził badanie ankietowe. Kwestionariusz wysłano do 814 podmiotów nie objętych kontrolą, w tym 491 gmin, 195 szpitali, 128 uczelni. Odpowiedzi uzyskano od 655.
Z kontroli wyszło, że wszystkie jednostki terminowo wdrożyły narzędzia informatyczne wspierające komunikację elektroniczną w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych o wartości równej lub przekraczającej progi unijne. Korzystano zarówno z narzędzi komercyjnych, jak i bezpłatnego miniPortalu przygotowanego przez Urząd Zamówień Publicznych.
Czytaj w LEX: Ogólne reguły kontroli zamówień publicznych w nowym PZP >
Jest to narzędzie przejściowe, funkcjonujące do czasu wdrożenia platformy e-Zamówienia. O ile według NIK narzędzia komercyjne spełniają wymagania określone w przepisach, o tyle miniPortal – nie. To ważna informacja, bo nowa platforma choć będzie znacznie rozbudowana, to jednak w dużej części powieli rozwiązania miniPortalu.
Sprawdź w LEX: Jak przy użyciu środków komunikacji elektronicznej przeprowadzić procedurę zamówienia publicznego udzielanego w trybie z wolnej ręki? >
Co zarzuca NIK? Brak neutralności technologicznej, niezgodne z przepisami przechowywanie danych, kłopoty z szyfrowaniem oraz brak szybkiego kontaktu z centrum wsparcia. Przede wszystkim przygotowane na szybko przez UZP narzędzie pracuje tylko w środowisku Windows, w tym aplikacja do szyfrowania i deszyfrowania ofert, co może ograniczać dostęp korzystającym z innych systemów. W efekcie miniPortal nie spełnia warunku neutralności technologicznej, co może narazić na zarzut ograniczenia dostępu do postępowania.
Kontrola potwierdziła też problemy w funkcjonowaniu miniPortalu, które już dawno zgłaszali wykonawcy. Chodzi głównie o problemy z ePUAP i jego dostępnością. Jako przykład niedostępności podano, że jedna z ofert nie dotarła do Urzędu Miejskiego w Pyrzycach. Najważniejszy zarzut dotyczy jednak nienależytego i niezgodnego z przepisami przechowywania i zabezpieczenia dokumentacji elektronicznej postępowań. Nie zapewniono jej w 9 z 13 skontrolowanych jednostek. - Raport NIK pokazuje jedną rzecz, o której rynek mówił już od jakiegoś czasu. A mianowicie taką, że miniPortal – mówiąc delikatnie – nie jest rozwiązaniem idealnym - ocenia Jacek Liput, radca prawny, szef praktyki prawa zamówień publicznych w kancelarii Gawroński&Partners.
Czytaj w LEX: Konflikt interesów na gruncie nowego PZP >
miniPortal nie zapewnia poufności i integralności
Tomasz Zalewski, radca prawny, partner w kancelarii Bird&Bird podkreśla, że zamawiający muszą mieć gwarancję, że postępowanie przetargowe prowadzone jest w pełni zgodnie z prawem i bezpiecznie, a treść oferty jest chroniona przed nieupoważnionym dostępem zarówno w trakcie postępowania jak i po jego zakończeniu. - W przypadku postępowań prowadzonych tradycyjnie, to zamawiający musi zapewnić odpowiednie rozwiązania organizacyjne, ale w postępowaniach prowadzonych elektronicznie zazwyczaj nie ma odpowiednich narzędzi własnych. Musi zatem uzyskać dostęp do narzędzi zapewnianych przez dostawców zewnętrznych. Zamawiający musi w umowie z dostawcą platformy uzyskać realne gwarancje, że postępowanie prowadzone z jej wykorzystaniem będzie naprawdę bezpieczne. Powinien mieć, np. praktyczną możliwość jednoznacznego wykrycia ewentualnej próby nieuprawnionego dostępu do treści ofert - tłumaczy Tomasz Zalewski.
Sprawdź w LEX: Co powinien zrobić zamawiający, jeżeli nie zamieścił na miniPortalu formularza z postępowaniem w dniu jego wszczęcia? >
Z raportu NIK wynika jednak, że miniPortal nie daje takiej gwarancji, bo nie ma modułu archiwizacji dokumentów. W praktyce oferty złożone i zaszyfrowane przez miniPortal, są ściągane przez zamawiających, odszyfrowywane, i zapisywane już w ich systemach informatycznych, które powinny gwarantować, że dane z oferty zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa nie trafią w niepowołane ręce. . Tymczasem z raportu NIK wynika, że urzędy miejskie w Białymstoku, Drohiczynie, Lądku-Zdroju, Pyrzycach, dwie politechniki: Koszalińska i Wrocławska, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Suwałkach oraz wojewódzkie szpitale w Białymstoku i Szczecinie, które korzystają z miniPortalu, nie zapewniły zgodnego z przepisami należytego i bezpiecznego zarchiwizowania dokumentacji elektronicznej, co może zwiększyć ryzyko utraty lub naruszenia integralności dokumentacji oraz może wpływać na ograniczenie możliwości odtworzenia przebiegu postępowania. Co więcej, na trudności z archiwizacją dokumentów z postępowania wskazuje też 25 proc. ankietowanych.
Sprawdź również książkę: Prawo zamówień publicznych w praktyce >>
Jak zapewnić integralność dokumentacji
- Zamawiający muszą więc korzystać z systemów zarządzania dokumentami (DMS, z ang. document management system) lub rozwiązań, które gwarantują bezpieczne przechowywanie danych. Nie może być tak, że oferta trafia do folderu na serwerze, do którego mogą mieć dostęp nieupoważnione osoby – tłumaczy mec. Zalewski. I dodaje, że dobry system DMS powinien ograniczać dostęp do dokumentów przetargowych, umożliwiać zachowanie oryginalnej wersji i wersjonowanie.
Czytaj w LEX: Zamówienia publiczne w dobie koronawirusa >
W raporcie NIK czytamy jednocześnie, że wszystkie 11 skontrolowanych jednostek, które korzystały z komercyjnych narzędzi, zapewniły bezpieczne elektroniczne archiwizowanie dokumentacji. Na komercyjnych platformach są bowiem tylko oryginalne dokumenty, z którymi nic nie można zrobić, ale można sprawdzić, kto i kiedy miał do nich dostęp. Gdy dojdzie do sporu zamawiającego z wykonawcą, np. w kwestii podpisu elektronicznego, można pobrać taki plik i sprawdzić. W przypadku dokumentów z miniPortalu, oryginalny plik po pobraniu może być modyfikowany. – Dlatego korzystający z miniPortalu muszą zadbać o bezpieczne przechowywanie dokumentów – podkreśla mec. Zalewski. Anna Serpina-Forkasiewicz, prezes PortalPZP zauważa, że tworzona Platforma eZamówienia też nie przewiduje modułu archiwizacji. - Będzie ona bardziej funkcjonalna niż miniPortal, ale nie będzie miała archiwum elektronicznego, bo nie jest zaplanowane – podkreśla prezes. W efekcie nie zapewni bezpiecznego przechowywania ofert, a korzystające z niej jednostki będą musiały dodatkowo zadbać o zapewnienie integralności i poufności dokumentacji.
Czytaj w LEX: Elektronizacja zamówień publicznych >
Płatne dają więcej możliwości
Z badania ankietowego przeprowadzonego przez NIK wychodzi, że aż 52 proc. zamawiających korzysta z miniPortalu, najczęściej są to gminy. 46,9 proc. prowadzi przetargi poprzez zakupione, gotowe rozwiązania komercyjne, a 0,2 proc. z sytemu opracowanego na zlecenie (jest to jeden szpital). Ankietowani zamawiający korzystają z platformy OpenNexus, Marketplanet, Logintrade-pzp, SmartPZP i ProPublico. Komercyjne platformy wykorzystują głównie uczelnie i szpitale.
Jak zauważa NIK, wytłumaczeniem może być fakt, że zamówienia w tych jednostkach mają bardziej złożony charakter, co wymaga zastosowania bardziej zaawansowanych narzędzi. Jednocześnie z ankiety wynika, że prywatne platformy są wybierane ze względu na łatwość i intuicyjność obsługi (64,8 proc), szeroki zakres oferowanych funkcjonalności (63,0 proc) oraz przystępną cenę (56,9 proc.). Funkcjonalności, na które zwracają uwagę ankietowani, to przede wszystkim np. archiwizacja dokumentów. Co ciekawe, 90,6 proc. ankietowanych jest zadowolonych z miniPortalu, i aż 98,2 proc. z płatnych narzędzi.
Choć pełna elektronizacja wszystkich zamówień ma obowiązywać od 1 stycznia 2021 roku, to 50,2 proc ankietowanych nie planuje podjąć dodatkowych działań. I te dane niepokoją NIK. – Brak podjęcia działań z jednej strony może oznaczać nadmierny optymizm, a z drugiej strony nie można wykluczyć, że poparty on jest rzetelnym przygotowaniem posiadanych już rozwiązań – czytamy w raporcie. Warto też pamiętać, że UZP zapewnia, że od nowego roku ruszy nowa platforma eZamówienia. Tyle, że nie będzie miała m.in. wspomnianego modułu archiwizacji. Ograniczenie wdrożenia elektronizacji do platformy może więc okaać się nie wystarczające. UZP gwarantuje jednak, że zostanie zapewniona neutralność technologiczna, to oznacza, że będzie działać nie tylko pod system Windows.