Zwracam się z prośbą o interpretację przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych co do obowiązku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze w związku z nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 2013 r. wobec posadowienia na tych gruntach podziemnych linii elektroenergetycznych niezwiązanych z produkcją rolną.


Do Urzędu Miejskiego wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającego na: budowie podziemnych połączeń kablami energetycznymi średniego napięcia oraz kablami światłowodowymi planowanych elektrowni wiatrowych ze stacją transformatorową.

Elektrownia wiatrowa wraz ze stacją transformatorową będą znajdować się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast podziemne kable będą przebiegały przez teren nieobjęty tym planem, w związku z czym wystąpiono o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla budowy kabli podziemnych. Teren, na którym planowana jest inwestycja, należy do gruntów rolnych klasy IIIa i IIIb.

Czy inwestycja będzie trwale zmieniała przeznaczenia terenów na cele nierolnicze, jeśli kable będą przebiegały poniżej warstwy wegetacyjnej gleby?

Czy w związku z powyższym należy wyłączyć ten teren z produkcji rolnej oraz czy jeśli prace budowlane będą wykonywane poza okresem wegetacyjnym, będzie to traktowane jako zmiana przeznaczenia terenów rolnych?

Jeżeli teren należałoby wyłączyć z produkcji rolnej, czy w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla wyżej opisanej inwestycji?

Odpowiedź
Lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym poniżej warstwy wegetacyjnej gleby nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Uzasadnienie
W świetle ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) - dalej u.o.g.r.l. w obecnym brzmieniu, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (niezależnie od obszaru, którego to dotyczy - art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2013 r. poz. 503). Przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne jest "ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych" (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.). Procedura "odrolnienia" gruntu przebiega jednak dwuetapowo: wobec gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie wydaje się następnie (w przypadkach wskazanych w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.) decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji. "Wyłączeniem gruntów z produkcji" jest "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (...)" (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.).

Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Tak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1432/09, LEX nr 7465360: "Ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów." Choć wyrok dotyczył kolejnego etapu "odrolnienia" gruntów, to jednak założyć trzeba, że dla inwestycji, dla których nie dokonuje się wyłączenia gruntów z produkcji, nie ma miejsce także zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

W świetle art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. "inwestycją celu publicznego" – są "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...)". Z kolei przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej u.g.n. wskazuje, iż celami publicznymi są m.in. (pkt 2) "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Podkreślić więc trzeba, że przepis ten wskazuje jako cel publiczny budowę przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii, a nie do jej produkcji.

W związku z lokalizacją farm wiatrowych sądy niejednokrotnie wypowiadały się co do możliwości uznania farm wiatrowych za inwestycję celu publicznego - jednolicie stają one na stanowisku, że "brzmienie art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego" (wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 806/10, LEX nr 1081910). Podobnie: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., II SA/Bk 288/10, LEX nr 737343; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1370/09, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1412/09, niepublikowany; wyrok WSA z dnia w Bydgoszczy 24 marca 2010 r., II SA/Bd 33/10, LEX nr 576237; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Łd 842/09, LEX nr 583211; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2009 r., II SA/Bd 844/09, LEX nr 589070; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2009 r., II SA/Bd 714/09, LEX nr 589056; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., II SA/Ol 987/08, LEX nr 550313; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 735/08, LEX nr 519780.

W niniejszym pytaniu mamy jednak do czynienia nie z budową turbin wiatrowych (urządzeń wytwarzających energię), a z budową przewodów służących do przesyłania energii. Powstaje pytanie, czy stanowią one inwestycję celu publicznego, czy też – ponieważ wchodzą w skład zamierzenia budowlanego jakim jest elektrownia wiatrowa (łączą turbiny wiatrowe z transformatorami będącymi częścią sieci elektrowni wiatrowej) – powinny być traktowane tak samo jak urządzenia do produkcji energii elektrycznej, a nie do jej przesyłania. Odpowiedź na to pytanie nie jest jednoznaczna, ponieważ istnieją argumenty zarówno za jedną, jak i drugą interpretacją. Z jednej strony - ponieważ inwestycje celu publicznego lokalizowane są na uprzywilejowanych zasadach – pojęcie celu publicznego nie może być poddawane interpretacji rozszerzającej. Z drugiej jednak strony nie można przyjąć, że w przypadkach wątpliwych powinno się interpretować przepisy dotyczące celu publicznego zawężająco. W opisanym przypadku niewątpliwie mamy do czynienia z przewodami służącymi do przesyłania energii (kabel energetyczny) – kwestia tego, do jakich urządzeń energia ta jest przesyłana i w jakim celu nie wydaje się być istotna na gruncie zacytowanego art. 6 pkt 2 u.g.n.

Wydaje się więc dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji opisanej w pytaniu.

Pytanie pochodzi z programu Serwis Budowlany .