1. Pojęcie inwestycji celu publicznego
Tryb postępowania w sprawie wydania tej decyzji oraz zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego regulują przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. Przed przystąpieniem do umówienia szczegółowej regulacji prawnej dotyczącej wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyjaśnić należy znaczenie pojęcia inwestycja celu publicznego. Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w omawianej ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: z Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n. Jak stanowi przywołany art. 6 u.g.n., celami publicznymi są:
1. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
2. wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
3. wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
4. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
5. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
6. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
7. opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
8. ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;
9. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;
10. budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;
11. budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
12. poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową;
13. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
14. ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
15. ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;
16. inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.
Zakres przedmiotowy niniejszego opracowania nie pozwala na szczegółowe omówienie każdego z powyższych punktów, jednakże mając na względzie częste wątpliwości organów administracyjnych wydających decyzje o lokalizacji instytucji celu publicznego, jak też samych inwestorów, o jednej z powyższych inwestycji warto wspomnieć kilka słów. Chodzi mianowicie o inwestycję celu publicznego polegającą na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Choć w powszechnym przekonaniu, inwestycją podpadającą pod powyższą kategorię powinna być m.in. budowa elektrowni, to jednak ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje stanowisko odmienne. Jako przykład wskazać można na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 288/10), w którym stwierdzono, że obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex definitione cel publiczny. Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego nie wystarcza więź funkcjonalna, jaka istnieje między urządzeniem wytwarzającym energię a urządzeniami przesyłowymi, czy służącymi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 844/09), twierdząc, iż dla uznania za inwestycję celu publicznego, elektrownia wiatrowa musiałaby być niezbędna dla korzystania z sieci przesyłowych. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują niezależnie od takiej elektrowni. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 735/08) zwrócił uwagę, iż z brzmienia art. 6 pkt 2 u.g.n. wprost wynika, że do celów publicznych zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania. Odmienna interpretacja, wskazująca na to, iż aby możliwe było przesyłanie energii elektrycznej konieczne jest istnienie obiektu lub urządzenia niezbędnego do korzystania z tych sieci, prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, iż budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
(...)
Tryb postępowania w sprawie wydania tej decyzji oraz zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego regulują przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. Przed przystąpieniem do umówienia szczegółowej regulacji prawnej dotyczącej wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyjaśnić należy znaczenie pojęcia inwestycja celu publicznego. Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w omawianej ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: z Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n. Jak stanowi przywołany art. 6 u.g.n., celami publicznymi są:
1. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
2. wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
3. wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
4. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
5. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
6. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
7. opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
8. ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;
9. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;
10. budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;
11. budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
12. poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową;
13. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
14. ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
15. ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;
16. inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.
Zakres przedmiotowy niniejszego opracowania nie pozwala na szczegółowe omówienie każdego z powyższych punktów, jednakże mając na względzie częste wątpliwości organów administracyjnych wydających decyzje o lokalizacji instytucji celu publicznego, jak też samych inwestorów, o jednej z powyższych inwestycji warto wspomnieć kilka słów. Chodzi mianowicie o inwestycję celu publicznego polegającą na budowie i utrzymywaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Choć w powszechnym przekonaniu, inwestycją podpadającą pod powyższą kategorię powinna być m.in. budowa elektrowni, to jednak ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje stanowisko odmienne. Jako przykład wskazać można na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 288/10), w którym stwierdzono, że obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex definitione cel publiczny. Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego nie wystarcza więź funkcjonalna, jaka istnieje między urządzeniem wytwarzającym energię a urządzeniami przesyłowymi, czy służącymi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 844/09), twierdząc, iż dla uznania za inwestycję celu publicznego, elektrownia wiatrowa musiałaby być niezbędna dla korzystania z sieci przesyłowych. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują niezależnie od takiej elektrowni. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 735/08) zwrócił uwagę, iż z brzmienia art. 6 pkt 2 u.g.n. wprost wynika, że do celów publicznych zaliczono jedynie urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do ich wytwarzania. Odmienna interpretacja, wskazująca na to, iż aby możliwe było przesyłanie energii elektrycznej konieczne jest istnienie obiektu lub urządzenia niezbędnego do korzystania z tych sieci, prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, iż budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
(...)