Do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie rozbiórki podpisane przez osobę nieuprawnioną. Zgłoszenie zostało napisane na druku firmowym. Organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego i wydał decyzję o sprzeciwie kierując ją do firmy, która złożyła odwołanie. W toku postępowania odwoławczego organ wezwał firmę do przedłożenia pełnomocnictwa dla osoby, która podpisała się na zgłoszeniu. Inwestor przedłożył pełnomocnictwo z którego wynika, iż osoba podpisana na zgłoszeniu nie miała umocowania do jego podpisania.
Jak w takiej sytuacji powinien postąpić organ odwoławczy?
Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie inwestora (firmy). Rodzaj rozstrzygnięcia uzależniony jest od okoliczności konkretnego przypadku, przede wszystkim od tego, jakie zarzuty zawarte są w odwołaniu. Nadto, na sposób postępowania organu odwoławczego istotny wpływ ma to, jaka koncepcja zostanie przyjęta w odniesieniu do charakteru zgłoszenia (czynność materialno-techniczna czy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne), o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - dalej pr. bud. W powyższej kwestii istnieje różnorodność poglądów zarówno doktryny, jak i orzecznictwa.
Na wstępie trzeba wskazać, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie istnieje różnorodność co do tego, jaki charakter ma zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych. Z jednej strony wskazywane jest, że zgłoszenie jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej k.p.a. – zob. wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 2009/09, LEX 600447; wyrok WSA z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Wr 109/09, LEX 569130; wyrok WSA z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Łd 982/07, LEX 510929; wyrok WSA z dnia 19 lipca 2007 r., II SA/Kr 868/05, LEX 507219. Z drugiej podnoszone jest, że zgłoszenie jest czynnością materialno-techniczną i jako takie nie wszczyna postępowania administracyjnego, nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1685/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, LEX 530044; wyrok WSA z dnia 27 maja 2009 r., II SA/Po 964/08, LEX 569288; wyrok WSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 894/08, LEX 526548. Wydaje się, że uzasadnionym jest przyjęcie pierwszej z ww. koncepcji. Potraktowanie zgłoszenia jako swego rodzaju wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (odpowiednika wniosku o pozwolenie na budowę) umożliwia, w razie, gdy zgłoszenie dotknięte jest brakami formalnymi usunięcie tychże w trybie przepisów k.p.a. W takim przypadku, organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie, podpisane przez osobę nieuprawnioną, winien zastosować art. 64 § 2 k.p.a. Wezwać zgłaszającego do uzupełnienia braku w terminie 7 dni, poprzez wykazanie, że osoba podpisana na zgłoszeniu jest uprawniona do reprezentowania osoby prawnej (firmy), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadziwszy postępowania wyjaśniającego, nie usunął powyższego braku i wydał decyzję o sprzeciwie. Zatem trzeba stwierdzić, że decyzja zawierająca sprzeciw została wydana na skutek zgłoszenia niepodpisanego przez podmiot właściwie umocowany i uprawniony do działania w imieniu mocodawcy. Wydaje się, ze podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji może, w tym przypadku, stanowić przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wynika z niego, że przesłankami wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest to, aby decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (zgłoszenie – wniosek podpisany przez nieuprawnionego, nieusunięty brak formalny – nie można uznać, że żądanie pochodziło od firmy) a nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (organ winien sprawdzić, czy w dacie złożenia zgłoszenia osoba podpisana na zgłoszeniu była należycie umocowana). Niezależnie od powyższego może się zdarzyć, że w odwołaniu firma nie będzie w ogóle podnosiła faktu złej reprezentacji (domniemanie umocowania), a kwestionować będzie zasadność rozstrzygnięcia. Wówczas, wybierając drugą z przywołanych na początku koncepcji, organ odwoławczy winien ocenić decyzję pod kątem zasadności zgłoszonego sprzeciwu.
Agnieszka Jędrzejczak-Syrek
Jak w takiej sytuacji powinien postąpić organ odwoławczy?
Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie inwestora (firmy). Rodzaj rozstrzygnięcia uzależniony jest od okoliczności konkretnego przypadku, przede wszystkim od tego, jakie zarzuty zawarte są w odwołaniu. Nadto, na sposób postępowania organu odwoławczego istotny wpływ ma to, jaka koncepcja zostanie przyjęta w odniesieniu do charakteru zgłoszenia (czynność materialno-techniczna czy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne), o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - dalej pr. bud. W powyższej kwestii istnieje różnorodność poglądów zarówno doktryny, jak i orzecznictwa.
Na wstępie trzeba wskazać, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie istnieje różnorodność co do tego, jaki charakter ma zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych. Z jednej strony wskazywane jest, że zgłoszenie jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej k.p.a. – zob. wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 2009/09, LEX 600447; wyrok WSA z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Wr 109/09, LEX 569130; wyrok WSA z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Łd 982/07, LEX 510929; wyrok WSA z dnia 19 lipca 2007 r., II SA/Kr 868/05, LEX 507219. Z drugiej podnoszone jest, że zgłoszenie jest czynnością materialno-techniczną i jako takie nie wszczyna postępowania administracyjnego, nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1685/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, LEX 530044; wyrok WSA z dnia 27 maja 2009 r., II SA/Po 964/08, LEX 569288; wyrok WSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 894/08, LEX 526548. Wydaje się, że uzasadnionym jest przyjęcie pierwszej z ww. koncepcji. Potraktowanie zgłoszenia jako swego rodzaju wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (odpowiednika wniosku o pozwolenie na budowę) umożliwia, w razie, gdy zgłoszenie dotknięte jest brakami formalnymi usunięcie tychże w trybie przepisów k.p.a. W takim przypadku, organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie, podpisane przez osobę nieuprawnioną, winien zastosować art. 64 § 2 k.p.a. Wezwać zgłaszającego do uzupełnienia braku w terminie 7 dni, poprzez wykazanie, że osoba podpisana na zgłoszeniu jest uprawniona do reprezentowania osoby prawnej (firmy), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadziwszy postępowania wyjaśniającego, nie usunął powyższego braku i wydał decyzję o sprzeciwie. Zatem trzeba stwierdzić, że decyzja zawierająca sprzeciw została wydana na skutek zgłoszenia niepodpisanego przez podmiot właściwie umocowany i uprawniony do działania w imieniu mocodawcy. Wydaje się, ze podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji może, w tym przypadku, stanowić przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wynika z niego, że przesłankami wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest to, aby decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (zgłoszenie – wniosek podpisany przez nieuprawnionego, nieusunięty brak formalny – nie można uznać, że żądanie pochodziło od firmy) a nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego miało istotny wpływ na treść wydanej przez ten organ decyzji (organ winien sprawdzić, czy w dacie złożenia zgłoszenia osoba podpisana na zgłoszeniu była należycie umocowana). Niezależnie od powyższego może się zdarzyć, że w odwołaniu firma nie będzie w ogóle podnosiła faktu złej reprezentacji (domniemanie umocowania), a kwestionować będzie zasadność rozstrzygnięcia. Wówczas, wybierając drugą z przywołanych na początku koncepcji, organ odwoławczy winien ocenić decyzję pod kątem zasadności zgłoszonego sprzeciwu.
Agnieszka Jędrzejczak-Syrek