Jakie konsekwencje powinien wyciągnąć nadzór budowlany w przypadku ich prowadzenia?

Odpowiedź

Rozpoczęcie wykonywania robót na podstawie nieostatecznej decyzji o ich wznowieniu będzie wiązało się z brakiem dokonania przez inwestora zgłoszenia zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót, a tym samym niezłożenia organowi nadzoru budowlanego oświadczenia kierownika budowy o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 pr. bud., powoduje uzasadnioną wątpliwość, co do wykonywania robót budowlanych na budowie obiektu pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, a tym samym wykonywania ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 pr. bud.).

Wobec ustalenia przez organ, że budowa obiektu była realizowana bez zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia oraz bez nadzoru kierownika budowy i dokumentowania jej przebiegu w dzienniku budowy - obowiązkiem organu będzie w takiej sytuacji wszczęcie z urzędu postępowania naprawczego, którego celem powinno być ustalenie, czy podczas robót wykonywanych po wydaniu decyzji o wznowieniu, nie doszło do nieprawidłowości.

Czyn polegający na przystąpieniu do budowy lub prowadzenia robót bez dopełnienia zgłoszenia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót stanowi wykroczenie ujęte w art. 93 pkt 4 pr. bud. Orzekanie w sprawie popełnienia czynów tego rodzaju następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 z późn. zm.) – dalej k.p.s.w.

Uprawnienia do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w art. 93 pr. bud. przyznaje pracownikom organów nadzoru budowlanego rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2002 r. w sprawie nadania pracownikom organów nadzoru budowlanego uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 174, poz. 1423) - dalej r.n.u.

Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o przepis art. 95 § 5 k.p.s.w.

Wobec stwierdzenia dopuszczenia się przez inwestora niedopełnienia obowiązku określonego w art. 41 ust. 4 pr. bud. organ nadzoru budowlanego powinien ukarać inwestora mandatem karnym.

Jeżeli chodzi o zagadnienie dotyczące prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to można przedstawić dwa poglądy odmiennie kwalifikujące tego rodzaju przypadki jako upoważniające organ do zastosowania odpowiednio art. 48 pr. bud. bądź odpowiednio procedury objętej przepisami art. 50-51 pr. bud. @page_break@

Zgodnie z ogólną regułą przedstawioną w art. 130 k.p.a. decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlega wykonaniu. Wyjątki znajdujące się w przepisach § 3 i § 4 wymieniają przypadki kiedy przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja podlega wykonaniu: wtedy gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy oraz w przypadku gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Bezspornym przypadkiem jest sytuacja gdy w postępowaniu o udzielenie decyzji o wznowieniu robót stroną był jedynie inwestor, to należy uznać, że decyzja stała się wykonalna w dniu wydania z powodu zgodności z żądaniem strony odpowiednio do przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (zob. wyrok WSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 919/07). Wskazany przepis nie będzie mógł być zastosowany przez organ w przypadku kiedy w postępowaniu występują oprócz inwestora inne strony.

Do decyzji wymienionych w art. 37 ust. 2 pr. bud. (nowa decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót) będą miały zastosowanie przepisy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie pozwolenia na budowę ustawa pr. bud. zawiera zasadę zawartą w art. 28 pr. bud i stanowiącą, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponadto ustawodawca zdecydował się na zawarcie w art. 32 ust. 4a pr. bud., normy stanowiącej, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 pr. bud.

W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych można odnaleźć stanowisko, zgodnie z którym rozpoczęcie robót budowlanych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w okresie kiedy decyzja ta jest nieostateczna nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do zastosowania przepisów art. 48 pr. bud. Obecnie pogląd wskazujący na zastosowanie w takiej sytuacji procedury objętej przepisami art. 50-51 pr. bud. znajduje liczniejsze poparcie w orzeczeniach administracyjnych niż pogląd wskazujący, na konieczność zastosowania regulacji ujętej w art. 48 pr. bud. W orzeczeniach popierających stosowanie procedury naprawczej sądy administracyjne zwracają uwagę na niezgodność z prawem działań inwestora, jednak w ocenie sądów rozpoczęcie robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza możliwość objęcia tego rodzaju robót dyspozycją przepisu art. 48. @page_break@

Uwagi

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1318/09:
"Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 p.b. (...)
Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a., decyzja jest decyzją ostateczną, jeśli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, którego treść nie budzi w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Dopiero bowiem przedmiotowa decyzja uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Oczywistym jest zatem, że powinna być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu. Podkreślić jednocześnie należy, iż z art. 32 ust. 4a powołanej ustawy, wyraźnie wynika, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, nie wydaje się pozwolenia na budowę. Przytoczony przepis stanowi zatem zabezpieczenie respektowania zasady wynikającej z art. 28 ust. 1".

Przykład
Orzeczenia przedstawiające pogląd o powinności stosowania wobec robót wykonanych w oparciu o decyzję nieostateczną przepisów art. 50-51 pr. bud.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., II OSK 59/09, LEX nr 597714:
"W przypadku wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie winna znajdować procedura przewidziana przepisem art. 51 p.b.".

Wyrok z dnia 22 kwietnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny, VII SA/Wa 343/09:
"1. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 p.b. Tym samym naraża się więc na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle treści art. 48 i 28 powołanej ustawy, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W przypadku inwestora, który buduje na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miał bowiem zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1, a nie art. 48 p.b.
2. Nie jest możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio".

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., II OSK 116/06, LEX nr 327825:
"Rozpoczęcie budowy i jej kilkudniowe prowadzenie na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za objęte hipotezą art. 48 Prawa budowlanego".

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., VII SA/Wa 174/06, LEX nr 282999: "Gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Procedura opisana w przepisie art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie w stosunku do obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia z wyłączeniem jednak okoliczności, gdy inwestor rozpoczął budowę dysponując nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę".
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2005 r., II SA/Lu 492/05: "W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę jest objęte dyspozycja art. 51 ustawy prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., SA/ Sz 2652/00, OSP 2002/12/155, a także wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX 53387; wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1454/96 LEX 45731)".


Wyrok z dnia 5 września 2001 r., Naczelny Sąd Administracyjny (31 grudnia 2003 r.), SA/Sz 2652/00:
"1. Doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Jej treścią związany jest również organ. Wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.
2. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 prawa budowlanego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być, w świetle treści art. 48 i 28 powołanej ustawy - Prawo budowlane, uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów".