Pełna treść komentarza dostępna jest w programie Serwis Budowlany .
Nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, której dokonano ustawą z dnia 1 lipca 2011 r., dokonano istotnych zmian w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi.
Na gminy nałożono szereg obowiązków, w tym część o charakterze inwestycyjnym. Te właśnie obowiązki są tematem niniejszego komentarza.
Jakkolwiek powołana na wstępie ustawa dnia 1 lipca 2013 r. utraciła moc obowiązującą, zmiany nią dokonane pozostały aktualne.
1. Charakter zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku i formy wykonywania tych zadań
Wszystkie działania, jakie gminy zobowiązane są podejmować na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należą do sfery zadań z zakresu gospodarki komunalnej, albowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - dalej u.s.g., sprawy związane z utrzymaniem czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, należą do zadań własnych gminy. Zadania te ustawa określa mianem zadań użyteczności publicznej (art. 9 ust. 4 u.s.g.).
Oprócz ustawy o samorządzie gminnym, która przewiduje, że w celu wykonywania swych zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, a także, że wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego, określenie form prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, powierzone zostało odrębnej ustawie. W konsekwencji metody realizacji zadań nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego oraz formy, w jakich może być prowadzona gospodarka komunalna, określono przede wszystkim w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – dalej u.g.k. Ustawa o gospodarce komunalnej nie zawiera definicji gospodarki komunalnej, ani nie specyfikuje zadań leżących w jej sferze, jednak z przepisu art. 1 ust. 1 u.g.k. wynika, że istotą gospodarki komunalnej jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Na gruncie powyższych regulacji gmina może wykonywać swoje zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku na dwa sposoby, tj. wykonywać je bezpośrednio, w formach organizacyjno-prawnych takich jak samorządowy zakład budżetowy lub spółka prawa handlowego, bądź wykonywać je poprzez zawieranie umów z kontrahentami zewnętrznymi, tj. w drodze powierzenia wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom trzecim (art. 3 u.g.k.).Co do zasady gmina cieszy się swobodą w zakresie wyboru formy realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej, jednakże ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadziła określone ograniczenia w tym zakresie, o czym będzie mowa w dalszej części tekstu.
2. Zadania inwestycyjne gminy – budowa regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych
Zasadniczym zadaniem inwestycyjnym gminy na gruncie obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – dalej: u.c.p.g., jest sformułowany w art. 3 u.c.p.g. obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - o ile obowiązek budowy takich instalacji wynika z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. – dalej u.o. regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska - dalej p.o.ś. oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub:
1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub
2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4 u.o., lub
3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.
Na gminy nałożony został nie tylko obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, ale również obowiązek kierowania do tych instalacji strumienia zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Ma to na celu zmniejszenie zagrożeń dla środowiska wynikających z transportu odpadów komunalnych z miejsc ich powstania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. W tym celu wprowadzono podział województw na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Tworzenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz wyznaczanie na ich terenie regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych powierzone zostało sejmikom województw, które dokonują tego w wojewódzkich planach gospodarki odpadami (dalej: WPGO), a następnie w uchwałach w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Region gospodarki odpadami komunalnymi zgodnie z ustawą o odpadach stanowi obszar sąsiadujących ze sobą gmin liczących łącznie co najmniej 150 tys. mieszkańców i obsługiwany przez regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych. Regionem gospodarki odpadami komunalnymi może być również obszar gminy liczącej powyżej 500 tys. mieszkańców. W świetle powyższych przepisów w skład regionów będą zatem co do zasady wchodziły 2 lub więcej gmin, przy czym nie jest dopuszczalny podział jednej gminy pomiędzy dwa różne regiony.
Zagadnienia dotyczące charakteru wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz uchwały w spawie jego wykonania, tworzenia regionów gospodarki odpadami, a także samych regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych zostały szczegółowo omówione w komentarzu pt. Uwarunkowania prawne budowy regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.@page_break@
3. Sposoby realizacji zadań inwestycyjnych gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku
Zgodnie z nowelizacją wywiązanie się z przedstawionego wyżej obowiązku polegającego na budowie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych może nastąpić na cztery alternatywne sposoby. Każda z przyjętych metod realizacji zadania jest realizowana w oparciu o przepisy różnych ustaw, a wymienia je art. 3a u.c.p.g. W pierwszej kolejności gmina powinna przeprowadzić przetarg na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 3a ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 3a ust. 3 u.c.p.g. postępowanie przetargowe w zakresie nieuregulowanym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach będzie prowadzone w oparciu o przepisyustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych - dalej u.p.z.p. W dalszej kolejności wyłonienie podmiotu odpowiedzialnego za budowę, utrzymanie lub eksploatację regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych winno nastąpić na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym – dalej p.p.p. (art. 3a ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Wskazać należy, iż wybór przywołanego wariantu nie jest równoznaczny z brakiem obowiązku stosowania prawa zamówień publicznych, ponieważ zastosowanie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym również może wiązać się z zastosowaniem prawa zamówień publicznych. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 p.p.p. w sytuacji, gdy wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi – dalej u.k.r.b.u. – w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie. Jeżeli jednak wyboru partnera dokonuje się w przypadkach innych niż wskazane w poprzednim zdaniu, to do wyboru partnera prywatnego i zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy prawa zamówień publicznych w zakresie nieregulowanym w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Ostatnim przewidzianym przez u.u.c.p.g. trybem wyboru zewnętrznego wykonawcy w celu powierzenia mu realizacji zadań gminy określonych w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a jest wybór podmiotu na zasadach określonych w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Wybór tej metody uwalnia gminę od reżimu zastosowania prawa zamówień publicznych (art. 4 pkt 12 u.p.z.p.), ale obliguje do prowadzenia procedury zgodnie z wymaganiami wynikającymi z ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi.
Wskazane wyżej rozwiązania zakładają zlecenie wykonywania zadań gminy innym niż sama gmina podmiotom, przy czym poprzez wskazanie konkretnych trybów wyłonienia wykonawców nie pozostawiają gminom swobody w zakresie wyboru metod realizacji nałożonych na nie zadań. Ustawowy nakaz prowadzenia procedur określonych w prawie zamówień publicznych albo w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym czy też w ustawie o koncesji na roboty budowlane lub usługi wyłącza możliwość podjęcia decyzji o utworzeniu instalacji do przetwarzania odpadów np. przez samorządowy zakład budżetowy, którego statutowym działaniem jest gospodarka odpadami.
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakłada jednak, że w przypadku, gdy przetarg zakończy się wynikiem negatywnym albo gdy nie zostanie dokonany wybór partnera prywatnego na zasadach określonych w ustawie o partnerstwie publiczno – prawnym, albo gdy nie zostanie dokonany wybór koncesjonariusza gmina będzie mogła samodzielnie realizować zadanie polegające na budowie, utrzymaniu lub eksploatacji regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (art. 3a ust. 2 u.c.p.g.).
Pełna treść komentarza dostępna jest w programie Serwis Budowlany .