Duża rola samorządowych kolegiów odwoławczych w procesie inwestycyjnym

Tomasz Gawroński omówił kompetencje organu odwoławczego jakim w polskim systemie prawa administracyjnego są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, ze szczególnym uwzględnieniem procesu inwestycyjnego oraz wchodzących w jego skład postępowań administracyjnych, w których organem wyższej instancji są kolegia. Zdaniem Autora kolegia w znaczącym stopniu uczestniczą w procesie inwestycyjnym, kontrolując prawidłowość wydawanych decyzji oraz aktów procesowych, pomimo że w drodze wyjątku organem właściwym w sprawach obejmujących pozwolenia na budowę jest wojewoda.

Zagadnienie ogólne

W myśl art. 78 Konstytucji „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczenia i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa”. W doktrynie przyjmuje się, że powyższy przepis ustanawia konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zastosowane przez ustawodawcę sformułowanie dotyczące decyzji wydanych w pierwszej instancji, niejako przesądza o przyjęciu toku instancji administracyjnej (dwuinstancyjności), a regulacja ust. 2 powyższego przepisu dopuszcza jedynie wprowadzenie ustawowych wyjątków od tak rozumianej reguły.

Struktura organów administracji publicznej funkcjonujących w polskim systemie prawa administracyjnego jest złożona, niemniej jednak wraz z utrwalaniem struktur demokratycznego państwa prawnego wzrastała ranga niezależnego samorządu terytorialnego, któremu powierzano liczne zadania publiczne. Znalazło to odzwierciedlenie w licznych reformach ustrojowych na przestrzeni ostatnich 20 lat po transformacji, a również obecnie zauważyć można stałą tendencję przekazywania organom trójstopniowego samorządu terytorialnego kompetencji do załatwiania spraw administracyjnych, które dotychczas przyporządkowane były terenowym organom administracji rządowej.

Niezależny samorząd terytorialny – również w aspekcie realizacji zadań prowadzących do kształtowania stosunków administracyjnych musiał mieć zagwarantowaną oderwaną od organów administracji rządowej kontrolę instancyjną. W tym celu powołano organ kontroli – samorządowe kolegia odwoławcze, funkcjonujące już od 1990 r., a których ustrój ostatecznie ukształtowany został na mocy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) - dalej u.s.k.o. Liczba kolegiów nie zmieniła się pomimo przeprowadzonej reformy administracji publicznej z 1998 r. i w skali kraju funkcjonuje ich 48, z tym że szesnaście kolegiów mających siedzibę w miastach wojewódzkich pełni dodatkową funkcję, kontrolując proces orzeczniczy marszałków województw.
 

2. Charakterystyka samorządowych kolegiów odwoławczych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.k.o. - kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 u.s.k.o. w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.s.k.o., kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

Jednocześnie Kolegia przyporządkowano regułom określonym w ustawie o finansach publicznych, a jako jednostki budżetowe uniezależniły się od struktur samorządu terytorialnego. Struktura Kolegiów zrywa z dychotomicznym podziałem na administrację rządową i samorządową, ponieważ przewiduje cechy występujące zarówno w jednym, jak i drugim modelu. Finansowanie przez budżet centralny, powoływanie prezesa oraz członków kolegiów przez Prezesa Rady Ministrów oraz przyporządkowanie działalności stricte administracyjnej nadzorowi Prezesa Rady Ministrów, który może powierzyć wykonywanie tego nadzoru Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji – z jednej, oraz niezależność orzecznicza trzyosobowych składów orzekających, brak organu wyższego stopnia nad kolegiami oraz szerokie kompetencje do merytorycznej kontroli aktów administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego z drugiej strony, czyni kolegia organami z pogranicza dwóch gałęzi ustrojowego prawa administracyjnego.
(...)

Pełna treść komentarza dostępna jest w programie Serwis Budowlany>>