Dowiedz się, jakie są kluczowe problemy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy

Ekspertprogramu Serwis Budowlanyprzedstawia kluczowe problemy i błędy występujące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Maciej Nowak skoncentrował się na zagadnieniach związanych z zachowaniem zasad kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa. Przedstawił zarówno regulacje prawne, które ze względu na brak dostatecznej precyzji podlegają różnym interpretacjom, jak i regulacje oceniane w orzecznictwie w miarę jednolicie, których odmienna wykładnia może spowodować zagrożenie w postaci zakwestionowania całego postępowania.

Decyzja o warunkach zabudowy to jeden z najważniejszych instrumentów związanych z procesem planowania przestrzennego. Bardzo często stanowi ona przedmiot szerokiej krytyki. Zarzuca się jej bowiem:
– niejasność podstaw prawnych,
– brak powiązania hierarchicznego z innymi aktami planowania przestrzennego,
– promowanie interesów inwestora kosztem zasady ładu przestrzennego.

W praktyce każdy z tych zarzutów wymagałby szerszej, osobnej analizy. W ramach niniejszego komentarza skupiono się przede wszystkim na pierwszym z wymienionych zagadnień. Ramy dla branych przy tej okazji pod uwagę zasad kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej u.p.z.p. Zgodnie z nim można wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy w przypadku, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. stworzona została delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia określającego zasady ustalania między innymi linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Kwestie te zostały następnie ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej r.u.w.n.z.

W niniejszy sposób stworzone zostały ramy, w ramach których przy wydawaniu przedmiotowych decyzji – w intencji ustawodawcy – ochronie podlegałaby zasada ładu przestrzennego. W regulacjach prawnych nie jest ona nadmiernie skonkretyzowana i niewątpliwie błędem organów gminy byłaby odmowa ustalenia warunków zabudowy połączona z powołaniem się jedynie na treść przedmiotowej zasady.

Zasada kontynuacji funkcji i jej zakres
W ramach grupy przepisów chroniących ład przestrzenny przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w pierwszej kolejności przeanalizować należy potencjalne problemy występujące przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W analizowanym kontekście warto wyróżnić kilka najczęściej wskazywanych w najnowszym orzecznictwie kwestii.

Zagadnienia związane z wyznaczaniem obszaru analizowanego szerzej przeanalizowane będą w kolejnych podrozdziałach. Tym niemniej już w tym miejscu należy zwrócić uwagę na jedną sprawę. Organy, badając relacje pomiędzy działką stanowiącą przedmiot wniosku a działkami sąsiednimi, nie mogą analizować kwestii związanych z kontynuacją funkcji zbyt jednostkowo (np. względem tylko jednej zabudowy). Tak więc w tego rodzaju przypadkach należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., II OSK 3043/14, LEX nr 2034106) i weryfikować, czy dopuszczalność realizacji konkretnej inwestycji nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1204/14, LEX nr 333997). Już w tym miejscu można wskazać, że pewnym problemem przy okazji wydawania decyzji o warunkach zabudowy mogą być ewentualne kolizje między językiem prawniczym a urbanistycznym. Część kryteriów dotyczących zasadności konkretnego wniosku będzie badana z perspektywy urbanistycznej.

Z jednej strony nie może to prowadzić do rozstrzygnięć nadmiernie uznaniowych, ale z drugiej strony można zaryzykować twierdzenie, że co najmniej w części przypadków argumentacja urbanistyczna jest opracowywana według odmiennych wytycznych niż argumentacja prawna (a w większym stopniu ta ostatnia musi znajdować zastosowanie przy weryfikacji konstrukcji całej decyzji administracyjnej). Wątpliwości mogą się pojawić chociażby co do tego, czy obszar analizowany nie musi obejmować całego układu urbanistycznego. Zgodnie z literaturą urbanistyczną ten ostatni oznacza bowiem przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (por. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 544). Z powyższego wynikałoby, że w ramach obszaru analizowanego należałoby raczej wyznaczyć cechy występującego tam układu urbanistycznego i brać je pod uwagę w trakcie prowadzonej analizy. Brak realizacji powyższego – w kontekście powołanych wyroków NSA – prowadzić może do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy.  

Serwis Budowlany Artykuł stanowi fragment komentarza praktycznego, opublikowanego w programie Serwis Budowlany Już dziś wypróbuj funkcjonalności programu. Analizy, komentarze, akty prawne z interpretacjami