Wydanie / niewydanie decyzji administracyjnej
Na mocy art. 4171 § 2 i 3 Kodeksu cywilnego, można żądać naprawienia szkody powstałej przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawach budowlanych lub jej niewydanie decyzji, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa.
Uchylenie / zmiana decyzji administracyjnej [„wywłaszczenie prawa”]
Zgodnie z art. 161 § 3 w Kpa, stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję. Powyższe roszczenie przysługuje w przypadku skorzystania przez właściwy organ z instytucji tzw. „wywłaszczenia prawa”, czyli uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, a podstawie art. 161 § 1 Kpa, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
Powołany przepis pozwala na uchylenie lub zmianę każdej decyzji ostatecznej, niezależnie od tego, czy jest ona wadliwa lub prawidłowa. Jeżeli natomiast decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kpa, to powinna być wzruszona w trybie stosownym do usunięcia tej wady, a nie w trybie „wywłaszczenia prawa”.
Wartości chronione przez art. 161 § 1 Kpa są szczególnie cenne, ich zagrożenie musi być realne, obiektywnie wykazane i powinno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania [tak: wyrok NSA z 26 marca 1987 r., II SA 1553/86]. Uprawnienie do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w przypadku zaistnienia ww. okoliczności przysługuje ministrowi, a także wojewodzie w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej.
Podstawą ww. odpowiedzialności odszkodowawczej organu jest założenie, że działania władzy publicznej, które są ze względu na swą istotę podejmowane w interesie ogólnym, nie powinny prowadzić do przerzucenia w całości ryzyka powstania szkody na jednostkę, nawet wtedy, kiedy nie można było tej szkody uniknąć i stanowi ona następstwo w pełni zgodnych z prawem zachowań organów władzy publicznej.
Pojęcie szkody
Ogólnie rzecz ujmując, szkodą jest powstała wbrew woli poszkodowanego różnica między obecnym jego stanem majątkowym a tym stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Szkodą jest zarówno strata, jaką poszkodowany poniósł (damnum emergens), jak i korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans). Strata rzeczywiście poniesiona jest uszczerbkiem w majątku, polegającym na zmniejszeniu się jego aktywów przez ubytek, utratę lub zniszczenie jego poszczególnych składników albo na zwiększeniu się pasywów. Natomiast utratą korzyści jest nieuzyskanie np. spodziewanych dochodów.
Związek przyczynowy jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej
Związek przyczynowy między działaniem lub zaniechaniem organu administracji a powstałym skutkiem w postaci szkody jest konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej. Odszkodowanie należy się tylko w granicach normalnego związku przyczynowego. Tym samym związek przyczynowy spełnia podwójną rolę: z jednej strony decyduje o tym, czy dany organ odpowiada w ogóle za wyrządzoną szkodę, z drugiej zaś - zakreśla granice tej odpowiedzialności.
Przy określaniu związku przyczynowego należy brać pod uwagę zdarzenia, które realnie nastąpiły. Niekiedy jednak uwzględnia się też i zdarzenia hipotetyczne, a więc takie, które tylko przypuszczalnie mogły nastąpić. Tak jest przy ustalaniu odpowiedzialności za zaniechanie oraz gdy chodzi o utracone przez poszkodowanego korzyści, czy też jego zwiększone wydatki.
(...)
Zasady dochodzenia odszkodowania
Dochodzenie odszkodowania za szkodę powstałą przez wydanie / niewydanie decyzji administracyjnej
Roszczenie o zapłatę odszkodowania z tytułu wydania decyzji niezgodnej z prawem lub niezgodnego z prawem niewydania decyzji można dochodzić na drodze sądowej w trybie i na zasadach uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Właściwość rzeczową sądu określa wartość przedmiotu sporu, czyli w omawianym przypadku, wysokość dochodzonego odszkodowania. Zgodnie z art. 16 w zw. z art. 17 Kpc, sądem właściwym rzeczowo do rozpoznania roszczenia o odszkodowanie w I instancji, co do zasady, jest sąd rejonowy. Jeżeli jednak wysokość dochodzonego odszkodowania przewyższa siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych właściwy rzeczowo jest sąd okręgowy.
Natomiast sądem właściwym miejscowo jest bądź, na podstawie art. 29 Kpc sąd siedziby państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, bądź zgodnie z art. 35 Kpc sąd, w okręgu którego nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Wybór jednego z ww. sądów należy w omawianym wypadku do podmiotu wnoszącego pozew.
Pozew o zapłatę odszkodowania powinien, na podstawie art. 187 w zw. z art. 126 Kpc, zawierać:
1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowany, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie miejsca ich zamieszkania lub siedziby,
2) oznaczenie „pozew”,
3) dokładnie określone żądanie,
4) przytoczenie okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie, a w miarę potrzeby uzasadniających również właściwość sądu,
5) oświadczenia oraz dowody na poparcie przytoczonych okoliczności,
6) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika,
7) wymienienie załączników.
Ponadto, pozew może zawierać wnioski o zabezpieczenie powództwa, nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności i przeprowadzenie rozprawy w nieobecności powoda oraz wnioski służące do przygotowania rozprawy, a w szczególności wnioski o:
- wezwanie na rozprawę wskazanych przez powoda świadków i biegłych;
- dokonanie oględzin;
- polecenie pozwanemu dostarczenia na rozprawę dokumentu będącego w jego posiadaniu, a potrzebnego do przeprowadzenia dowodu, lub przedmiotu oględzin;
- zażądanie na rozprawę dowodów znajdujących się w sądach, urzędach lub u osób trzecich.
Do pozwu należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie osobom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Jeżeli pozew wnosi pełnomocnik, należy dołączyć dodatkowo pełnomocnictwo.
Należy mieć na uwadze, iż żądanie, z jakim powód zwraca się do sądu, musi być dokładnie określone. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy samo żądanie jest jasno i wyraźnie sprecyzowane pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jeśli zatem powód żąda zasądzenia odszkodowania, to żądanie musi z jednej strony określać podmiot zobowiązany, a z drugiej wysokość odszkodowania określona przez podanie kwoty, której zasadzenia domaga się powód. Nie jest dopuszczalne zatem żądanie zasądzenia należności, jaka wyniknie z przeprowadzonego rozliczenia lub pozostawienie określenia należności biegłemu.
Dochodzenie odszkodowania za szkodę powstałą wskutek „wywłaszczenia prawa”
Odmienne zasady dochodzenia odszkodowania występują w razie szkody poniesionej wskutek „wywłaszczenia prawa”. W powyższym przypadku decyzję w sprawie przyznania odszkodowania oraz ewentualnej jego wysokości wydaje organ administracyjny, który uchylił lub zmienił ostateczną decyzję na podstawie art. 161 Kpa, czyli minister bądź wojewoda.
Wskutek uchylenia art. 161 § 5 Kpa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), nie ma obecnie przepisu określającego wprost tryb kwestionowania decyzji w sprawie odszkodowania za „wywłaszczenie prawa”. Jednakże, za dopuszczalnością wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego przemawia przyjęcie decyzji jako formy rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania oraz brak przepisu wyłączającego właściwość organów wyższego stopnia oraz sądów administracyjnych do kontroli tego rodzaju decyzji. Użycie w art. 161 § 3 Kpa określenia „roszczenie o odszkodowanie” przemawia ponadto za cywilnoprawnym charakterem prawa strony do odszkodowania, z czym powinna wiązać się właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania sporów między stroną a organem administracji powstających w związku z decyzją w sprawie odszkodowania.
Przedawnienie
Roszczenie o zapłatę odszkodowania z tytułu wydania decyzji niezgodnej z prawem lub niezgodnego z prawem niewydania decyzji jest roszczeniem z tzw. czynów niedozwolonych. Zasadniczy termin przedawnienia roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z czynu niedozwolonego - to 3 lata, przy czym przyjmuje się, że jego bieg rozpoczyna się z dniem, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Obie przesłanki powinny być spełnione łącznie. Właściwą chwilą dla określenia początku trzyletniego biegu przedawnienia jest moment gdy poszkodowany zdaje sobie sprawę z ujemnych następstw zdarzenia wskazujących na fakt powstania szkody. Jednakże w każdym wypadku roszczenie przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę.
Natomiast roszczenie o odszkodowanie z tytułu ww. „wywłaszczenia prawa” przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję.
Na mocy art. 4171 § 2 i 3 Kodeksu cywilnego, można żądać naprawienia szkody powstałej przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawach budowlanych lub jej niewydanie decyzji, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa.
Uchylenie / zmiana decyzji administracyjnej [„wywłaszczenie prawa”]
Zgodnie z art. 161 § 3 w Kpa, stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję. Powyższe roszczenie przysługuje w przypadku skorzystania przez właściwy organ z instytucji tzw. „wywłaszczenia prawa”, czyli uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, a podstawie art. 161 § 1 Kpa, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.
Powołany przepis pozwala na uchylenie lub zmianę każdej decyzji ostatecznej, niezależnie od tego, czy jest ona wadliwa lub prawidłowa. Jeżeli natomiast decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kpa, to powinna być wzruszona w trybie stosownym do usunięcia tej wady, a nie w trybie „wywłaszczenia prawa”.
Wartości chronione przez art. 161 § 1 Kpa są szczególnie cenne, ich zagrożenie musi być realne, obiektywnie wykazane i powinno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania [tak: wyrok NSA z 26 marca 1987 r., II SA 1553/86]. Uprawnienie do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w przypadku zaistnienia ww. okoliczności przysługuje ministrowi, a także wojewodzie w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej.
Podstawą ww. odpowiedzialności odszkodowawczej organu jest założenie, że działania władzy publicznej, które są ze względu na swą istotę podejmowane w interesie ogólnym, nie powinny prowadzić do przerzucenia w całości ryzyka powstania szkody na jednostkę, nawet wtedy, kiedy nie można było tej szkody uniknąć i stanowi ona następstwo w pełni zgodnych z prawem zachowań organów władzy publicznej.
Pojęcie szkody
Ogólnie rzecz ujmując, szkodą jest powstała wbrew woli poszkodowanego różnica między obecnym jego stanem majątkowym a tym stanem, jaki zaistniałby, gdyby nie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Szkodą jest zarówno strata, jaką poszkodowany poniósł (damnum emergens), jak i korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (lucrum cessans). Strata rzeczywiście poniesiona jest uszczerbkiem w majątku, polegającym na zmniejszeniu się jego aktywów przez ubytek, utratę lub zniszczenie jego poszczególnych składników albo na zwiększeniu się pasywów. Natomiast utratą korzyści jest nieuzyskanie np. spodziewanych dochodów.
Związek przyczynowy jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej
Związek przyczynowy między działaniem lub zaniechaniem organu administracji a powstałym skutkiem w postaci szkody jest konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej. Odszkodowanie należy się tylko w granicach normalnego związku przyczynowego. Tym samym związek przyczynowy spełnia podwójną rolę: z jednej strony decyduje o tym, czy dany organ odpowiada w ogóle za wyrządzoną szkodę, z drugiej zaś - zakreśla granice tej odpowiedzialności.
Przy określaniu związku przyczynowego należy brać pod uwagę zdarzenia, które realnie nastąpiły. Niekiedy jednak uwzględnia się też i zdarzenia hipotetyczne, a więc takie, które tylko przypuszczalnie mogły nastąpić. Tak jest przy ustalaniu odpowiedzialności za zaniechanie oraz gdy chodzi o utracone przez poszkodowanego korzyści, czy też jego zwiększone wydatki.
(...)
Zasady dochodzenia odszkodowania
Dochodzenie odszkodowania za szkodę powstałą przez wydanie / niewydanie decyzji administracyjnej
Roszczenie o zapłatę odszkodowania z tytułu wydania decyzji niezgodnej z prawem lub niezgodnego z prawem niewydania decyzji można dochodzić na drodze sądowej w trybie i na zasadach uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Właściwość rzeczową sądu określa wartość przedmiotu sporu, czyli w omawianym przypadku, wysokość dochodzonego odszkodowania. Zgodnie z art. 16 w zw. z art. 17 Kpc, sądem właściwym rzeczowo do rozpoznania roszczenia o odszkodowanie w I instancji, co do zasady, jest sąd rejonowy. Jeżeli jednak wysokość dochodzonego odszkodowania przewyższa siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych właściwy rzeczowo jest sąd okręgowy.
Natomiast sądem właściwym miejscowo jest bądź, na podstawie art. 29 Kpc sąd siedziby państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, bądź zgodnie z art. 35 Kpc sąd, w okręgu którego nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Wybór jednego z ww. sądów należy w omawianym wypadku do podmiotu wnoszącego pozew.
Pozew o zapłatę odszkodowania powinien, na podstawie art. 187 w zw. z art. 126 Kpc, zawierać:
1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowany, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie miejsca ich zamieszkania lub siedziby,
2) oznaczenie „pozew”,
3) dokładnie określone żądanie,
4) przytoczenie okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie, a w miarę potrzeby uzasadniających również właściwość sądu,
5) oświadczenia oraz dowody na poparcie przytoczonych okoliczności,
6) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika,
7) wymienienie załączników.
Ponadto, pozew może zawierać wnioski o zabezpieczenie powództwa, nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności i przeprowadzenie rozprawy w nieobecności powoda oraz wnioski służące do przygotowania rozprawy, a w szczególności wnioski o:
- wezwanie na rozprawę wskazanych przez powoda świadków i biegłych;
- dokonanie oględzin;
- polecenie pozwanemu dostarczenia na rozprawę dokumentu będącego w jego posiadaniu, a potrzebnego do przeprowadzenia dowodu, lub przedmiotu oględzin;
- zażądanie na rozprawę dowodów znajdujących się w sądach, urzędach lub u osób trzecich.
Do pozwu należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie osobom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Jeżeli pozew wnosi pełnomocnik, należy dołączyć dodatkowo pełnomocnictwo.
Należy mieć na uwadze, iż żądanie, z jakim powód zwraca się do sądu, musi być dokładnie określone. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy samo żądanie jest jasno i wyraźnie sprecyzowane pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jeśli zatem powód żąda zasądzenia odszkodowania, to żądanie musi z jednej strony określać podmiot zobowiązany, a z drugiej wysokość odszkodowania określona przez podanie kwoty, której zasadzenia domaga się powód. Nie jest dopuszczalne zatem żądanie zasądzenia należności, jaka wyniknie z przeprowadzonego rozliczenia lub pozostawienie określenia należności biegłemu.
Dochodzenie odszkodowania za szkodę powstałą wskutek „wywłaszczenia prawa”
Odmienne zasady dochodzenia odszkodowania występują w razie szkody poniesionej wskutek „wywłaszczenia prawa”. W powyższym przypadku decyzję w sprawie przyznania odszkodowania oraz ewentualnej jego wysokości wydaje organ administracyjny, który uchylił lub zmienił ostateczną decyzję na podstawie art. 161 Kpa, czyli minister bądź wojewoda.
Wskutek uchylenia art. 161 § 5 Kpa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), nie ma obecnie przepisu określającego wprost tryb kwestionowania decyzji w sprawie odszkodowania za „wywłaszczenie prawa”. Jednakże, za dopuszczalnością wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego przemawia przyjęcie decyzji jako formy rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania oraz brak przepisu wyłączającego właściwość organów wyższego stopnia oraz sądów administracyjnych do kontroli tego rodzaju decyzji. Użycie w art. 161 § 3 Kpa określenia „roszczenie o odszkodowanie” przemawia ponadto za cywilnoprawnym charakterem prawa strony do odszkodowania, z czym powinna wiązać się właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania sporów między stroną a organem administracji powstających w związku z decyzją w sprawie odszkodowania.
Przedawnienie
Roszczenie o zapłatę odszkodowania z tytułu wydania decyzji niezgodnej z prawem lub niezgodnego z prawem niewydania decyzji jest roszczeniem z tzw. czynów niedozwolonych. Zasadniczy termin przedawnienia roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z czynu niedozwolonego - to 3 lata, przy czym przyjmuje się, że jego bieg rozpoczyna się z dniem, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Obie przesłanki powinny być spełnione łącznie. Właściwą chwilą dla określenia początku trzyletniego biegu przedawnienia jest moment gdy poszkodowany zdaje sobie sprawę z ujemnych następstw zdarzenia wskazujących na fakt powstania szkody. Jednakże w każdym wypadku roszczenie przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę.
Natomiast roszczenie o odszkodowanie z tytułu ww. „wywłaszczenia prawa” przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję.