Planowane przedsięwzięcie polegające na przebudowie drogi leśnej przewidziane jest na obszarze Natura 2000. Inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji celu publicznego w której ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor wystąpił również o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże gmina umorzyła postępowanie w tej sprawie.
Czy decyzja o lokalizacji celu publicznego wydana została zgodnie z przepisami, gdy wydana została z pominięciem postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, określonym w art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie?
Czy w tym przypadku gmina powinna wznowić postępowanie w sprawie decyzji o lokalizacji celu publicznego i przeprowadzić postępowanie dotyczące obszaru 2000?
Czy może organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę przeprowadzi ową procedurę?
Takie postępowanie należałoby zapewne do właściwości administracji architektoniczno-budowlanej wówczas, gdy dla tego terenu byłby uchwalony miejscowy plan i wtedy niewątpliwie do organ wydający pozwolenie na budowę, byłby do tego zobligowany.
Nie w każdym przypadku, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zarzucić można naruszenie przepisów prawa.
W przypadku planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 ocena oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar może być przeprowadzona wyłącznie w ramach postępowania zmierzającego do wydania jednego z tzw. pozwoleń inwestycyjnych wskazanych w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - dalej u.o.i.ś. lub w innej decyzji dotyczącej tego przedsięwzięcia. Powyższe wynika z treści art. 96 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia (innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony) jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których tu mowa należą zaś w szczególności decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.i.ś.
Przepis art. 72 ust. 1 u.o.i.ś. wskazuje jednak obszerny katalog tzw. pozwoleń inwestycyjnych, wymieniając zarówno decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. - zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy), jak i pozwolenie na budowę. Tym samym ustawa nie rozstrzyga, na którym etapie przygotowania przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę; jak się wydaje zobowiązuje każdy organ do rozważenia powyższej okoliczności, jeżeli ocena nie została przeprowadzona wcześniej. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych dokumentów (art. 96 ust. 3 u.o.i.ś.). Postanowienie to nie jest zaskarżalne. Natomiast jeśli organ uzna, że przedsięwzięcie nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wydaje w tej sprawie żadnego postanowienia. Powinien jednak odnieść się do powyższej okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Natomiast o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 decyduje ostatecznie regionalny dyrektor ochrony środowiska w postanowieniu wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 lub ust. 5 u.o.i.ś.
Przesłanką zainicjowania procedury przed RDOŚ jest stwierdzenie, że przedsięwzięcie "może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000". Są to przesłanki ocenne - stwierdzenie potencjalnej możliwości (a nie pewności) znaczącego (a nie każdego) oddziaływania. Jeżeli więc skutki realizacji konkretnego przedsięwzięcia będą do końca przewidywalne i ze wstępnych ocen będzie wynikać, że nie może ono znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie będzie konieczne. Natomiast jeżeli skutki takie są trudne do przewidzenia i hipotetycznie mogą być one znaczące, to przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko będzie miało charakter obligatoryjny. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, to zgodnie z ogólnymi zasadami interpretacji możliwość nałożenia obowiązku jej przeprowadzenia powinna być ustalana bardzo ostrożnie, bez stosowania rozszerzającej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W trakcie dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 organ powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały ten obszar wyznaczony (występujące siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną). Gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, że dane przedsięwzięcia nie będzie pozostawało w żadnym związku z chronionym siedliskiem lub gatunkiem, to nie będzie zachodziła konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2009). Podkreślić więc trzeba, iż sam fakt, iż dane przedsięwzięcie realizowane jest na tym obszarze nie może być uznane za równoznaczne z automatycznym stwierdzeniem, że przedsięwzięcie to może potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar. Zależy to od rodzaju przedsięwzięcia i jego wpływu na gatunki, ze względu na które wyznaczono obszar Natura 2000.
W świetle tak skonstruowanych przesłanek mogą wystąpić sytuacje, gdy organ właściwy do wydania decyzji nie stwierdzi potencjalnej możliwości znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zaś organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę - dysponując pełniejszą dokumentacją przedsięwzięcia - uzna, że oddziaływanie takie może zaistnieć.
W omawianej sytuacji nie wydaje się właściwe rozważanie trybu wznowienia postępowania. Przyjęty model dokonywania ewentualnej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie jest klasycznym (kodeksowym) modelem współdziałania przy wydaniu decyzji, stąd nie można zarzucić organowi wydającemu decyzję "nieuzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu" (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.); tryb wznowienia postępowania - biorąc pod uwagę jego cele i założenia - nie wydaje się właściwy dla uzupełnienia wady w postaci braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (a raczej ewentualnego braku). Bardziej właściwe wydaje się rozważenie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Po uchyleniu art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie każde naruszenie przepisów o ochronie środowiska. Rażące naruszenie prawa musi zaś być nie tylko oczywiste, ale również powinno mieć skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Naruszenie prawa polegające na nierozważeniu okoliczności wskazanych w art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. (co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) w sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest na obszarze Natura 2000 ma charakter oczywisty i - jak się wydaje - rażący, biorąc pod uwagę doniosłość problemów ochrony środowiska, w tym ochrony obszarów Natura 2000. O oczywistości naruszenia nie można jednak mówić w odniesieniu do zarzutu nie wydania postanowienia o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.o.i.ś. po rozważeniu przez organ okoliczności wskazanych w art. 96 ust. 1 u.o.i.ś., ponieważ wydanie tego postanowienia oparte jest na ocennych przesłankach.
Trzeba mieć jednak na uwadze, że w przypadku interpretacji nieostrego pojęcia "rażące naruszenie prawa" ta ocena może być różnie dokonana przez różne sądy. Dokonując tej interpretacji trzeba również zważyć, że celem omawianych przepisów nie jest bezwzględna zapewnienie, by ocena była przeprowadzona na jak najwcześniejszym etapie planowania przedsięwzięcia, ale by została przeprowadzona w trakcie planowania przedsięwzięcia, a co ważniejsze - by została przeprowadzona skutecznie, tj. w sposób, który umożliwia pełne rozpoznanie potencjalnych zagrożeń. Jak się więc wydaje, jeżeli organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.o.i.ś. (a więc nie otworzył drogi do dokonania ewentualnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska), nie stoi to na przeszkodzie przeprowadzeniu tej oceny na późniejszym etapie realizacji przedsięwzięcia, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero jeśli na wcześniejszym etapie realizacji przedsięwzięcia regionalny dyrektor ochrony środowiska wydałby na podstawie art. 97 ust. 5 u.o.i.ś. postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, postanowienie takie wiązałoby również inne organy wydające kolejne decyzje w tym samym procesie inwestycyjnym.
Magdalena Laskowska
Czy decyzja o lokalizacji celu publicznego wydana została zgodnie z przepisami, gdy wydana została z pominięciem postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, określonym w art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie?
Czy w tym przypadku gmina powinna wznowić postępowanie w sprawie decyzji o lokalizacji celu publicznego i przeprowadzić postępowanie dotyczące obszaru 2000?
Czy może organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę przeprowadzi ową procedurę?
Takie postępowanie należałoby zapewne do właściwości administracji architektoniczno-budowlanej wówczas, gdy dla tego terenu byłby uchwalony miejscowy plan i wtedy niewątpliwie do organ wydający pozwolenie na budowę, byłby do tego zobligowany.
Nie w każdym przypadku, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zarzucić można naruszenie przepisów prawa.
W przypadku planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 ocena oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar może być przeprowadzona wyłącznie w ramach postępowania zmierzającego do wydania jednego z tzw. pozwoleń inwestycyjnych wskazanych w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) - dalej u.o.i.ś. lub w innej decyzji dotyczącej tego przedsięwzięcia. Powyższe wynika z treści art. 96 ust. 1 i 2 u.o.i.ś. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia (innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony) jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których tu mowa należą zaś w szczególności decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.i.ś.
Przepis art. 72 ust. 1 u.o.i.ś. wskazuje jednak obszerny katalog tzw. pozwoleń inwestycyjnych, wymieniając zarówno decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. - zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy), jak i pozwolenie na budowę. Tym samym ustawa nie rozstrzyga, na którym etapie przygotowania przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę; jak się wydaje zobowiązuje każdy organ do rozważenia powyższej okoliczności, jeżeli ocena nie została przeprowadzona wcześniej. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych dokumentów (art. 96 ust. 3 u.o.i.ś.). Postanowienie to nie jest zaskarżalne. Natomiast jeśli organ uzna, że przedsięwzięcie nie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wydaje w tej sprawie żadnego postanowienia. Powinien jednak odnieść się do powyższej okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Natomiast o przeprowadzeniu oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 decyduje ostatecznie regionalny dyrektor ochrony środowiska w postanowieniu wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 lub ust. 5 u.o.i.ś.
Przesłanką zainicjowania procedury przed RDOŚ jest stwierdzenie, że przedsięwzięcie "może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000". Są to przesłanki ocenne - stwierdzenie potencjalnej możliwości (a nie pewności) znaczącego (a nie każdego) oddziaływania. Jeżeli więc skutki realizacji konkretnego przedsięwzięcia będą do końca przewidywalne i ze wstępnych ocen będzie wynikać, że nie może ono znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie będzie konieczne. Natomiast jeżeli skutki takie są trudne do przewidzenia i hipotetycznie mogą być one znaczące, to przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko będzie miało charakter obligatoryjny. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, to zgodnie z ogólnymi zasadami interpretacji możliwość nałożenia obowiązku jej przeprowadzenia powinna być ustalana bardzo ostrożnie, bez stosowania rozszerzającej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W trakcie dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 organ powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały ten obszar wyznaczony (występujące siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną). Gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, że dane przedsięwzięcia nie będzie pozostawało w żadnym związku z chronionym siedliskiem lub gatunkiem, to nie będzie zachodziła konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 (K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2009). Podkreślić więc trzeba, iż sam fakt, iż dane przedsięwzięcie realizowane jest na tym obszarze nie może być uznane za równoznaczne z automatycznym stwierdzeniem, że przedsięwzięcie to może potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar. Zależy to od rodzaju przedsięwzięcia i jego wpływu na gatunki, ze względu na które wyznaczono obszar Natura 2000.
W świetle tak skonstruowanych przesłanek mogą wystąpić sytuacje, gdy organ właściwy do wydania decyzji nie stwierdzi potencjalnej możliwości znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zaś organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę - dysponując pełniejszą dokumentacją przedsięwzięcia - uzna, że oddziaływanie takie może zaistnieć.
W omawianej sytuacji nie wydaje się właściwe rozważanie trybu wznowienia postępowania. Przyjęty model dokonywania ewentualnej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie jest klasycznym (kodeksowym) modelem współdziałania przy wydaniu decyzji, stąd nie można zarzucić organowi wydającemu decyzję "nieuzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu" (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.); tryb wznowienia postępowania - biorąc pod uwagę jego cele i założenia - nie wydaje się właściwy dla uzupełnienia wady w postaci braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (a raczej ewentualnego braku). Bardziej właściwe wydaje się rozważenie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Po uchyleniu art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a nie każde naruszenie przepisów o ochronie środowiska. Rażące naruszenie prawa musi zaś być nie tylko oczywiste, ale również powinno mieć skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Naruszenie prawa polegające na nierozważeniu okoliczności wskazanych w art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. (co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) w sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest na obszarze Natura 2000 ma charakter oczywisty i - jak się wydaje - rażący, biorąc pod uwagę doniosłość problemów ochrony środowiska, w tym ochrony obszarów Natura 2000. O oczywistości naruszenia nie można jednak mówić w odniesieniu do zarzutu nie wydania postanowienia o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.o.i.ś. po rozważeniu przez organ okoliczności wskazanych w art. 96 ust. 1 u.o.i.ś., ponieważ wydanie tego postanowienia oparte jest na ocennych przesłankach.
Trzeba mieć jednak na uwadze, że w przypadku interpretacji nieostrego pojęcia "rażące naruszenie prawa" ta ocena może być różnie dokonana przez różne sądy. Dokonując tej interpretacji trzeba również zważyć, że celem omawianych przepisów nie jest bezwzględna zapewnienie, by ocena była przeprowadzona na jak najwcześniejszym etapie planowania przedsięwzięcia, ale by została przeprowadzona w trakcie planowania przedsięwzięcia, a co ważniejsze - by została przeprowadzona skutecznie, tj. w sposób, który umożliwia pełne rozpoznanie potencjalnych zagrożeń. Jak się więc wydaje, jeżeli organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.o.i.ś. (a więc nie otworzył drogi do dokonania ewentualnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska), nie stoi to na przeszkodzie przeprowadzeniu tej oceny na późniejszym etapie realizacji przedsięwzięcia, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero jeśli na wcześniejszym etapie realizacji przedsięwzięcia regionalny dyrektor ochrony środowiska wydałby na podstawie art. 97 ust. 5 u.o.i.ś. postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, postanowienie takie wiązałoby również inne organy wydające kolejne decyzje w tym samym procesie inwestycyjnym.
Magdalena Laskowska