1. Wstęp

Zagadnienie wznoszenia obiektów budowlanych na obszarach zagrożonych powodzią, pomijając same budowle przeciwpowodziowe, o których była mowa w analizie pt. Budowa i utrzymanie budowli przeciwpowodziowych, skupia się w głównej mierze na dopuszczalności prowadzenia inwestycji na takich obszarach. Wynika to z tendencji, jakie dominują w sferze zapobiegania i zmniejszania strat powodziowych, które polegają właśnie na ograniczaniu aktywności budowlanej na obszarach bezpośrednio narażonych na zalanie, szczególnie tam, gdzie poziom zagrożenia życia ludzkiego lub możliwość wystąpienia znacznych strat są wysokie. Dotyczy to zresztą nie tylko obiektów mieszkalnych, ale i innych, np. zakładów przemysłowych, a w szczególności obiektów, których zalanie może spowodować dodatkowe zagrożenie, czyli np. oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów niebezpiecznych, magazynów chemicznych, farmaceutycznych itd. Tendencje takie wynikają przede wszystkim z okoliczności, że urządzenia techniczne przestały być postrzegane za tak skuteczne, jak sądzono dawniej wskutek czego zaczęto myśleć o działaniach alternatywnych, takich, jak np. zachowanie niezabudowanych przestrzeni dla rzek, niedopuszczanie do powstawania nowych domów na tych terenach oraz zabezpieczanie i eliminowanie zabudowy ze stref powodziowych – przynajmniej z tych, gdzie woda wylewa często. Sposoby te uważane są za najbardziej efektywne, stąd w wielu krajach europejskich stanowią one podstawowe filary strategii ograniczania skutków powodzi.

2. Formy ograniczania inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią

W kierunku przedstawionym powyżej zmierza m.in. regulacja zawarta w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) - dalej pr. wod. Art. 80 pr. wod. przewiduje, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizuje się m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Szczególną rolę w realizacji tego działania odgrywają dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej, których przepisy zobowiązują do wyznaczenia dla obszarów nieobwałowanych tzw. stref bezpośredniego zagrożenia powodziowego, w których gminy powinny, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania, zakazać zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 2 pr. wod. na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może jednak na tych obszarach, w drodze decyzji zwolnić od zakazów budowy lub też wskazać sposób zagospodarowania takich terenów. Jeżeli jednak inwestycja dotyczy obszaru pasa nadbrzeżnego, to organem właściwym do zwolnienia z zakazu będzie dyrektor właściwego urzędu morskiego.
Prawo nie precyzuje, co oznacza strefa bezpośredniego zagrożenia, daje więc w tej sprawie wolną rękę dyrektorom. Precyzuje jednak, że dla obszarów o szczególnym znaczeniu kulturowym, gospodarczym lub społecznym zakazy mają dotyczyć strefy wyznaczonej przez powódź o prawdopodobieństwie 1%, czyli powódź 100-letnią. Nie jest to jednak zupełnie sztywne ograniczenie, gdyż jednocześnie ustawa daje dyrektorowi RZGW prawo do zwolnienia z zakazu budowy.

Osobnym zagadnieniem jest sposób opracowywania stref bezpośredniego zagrożenia powodziowego przez poszczególne RZGW.
Oprócz obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią wyznacza się również tzw. obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Obejmują tereny narażone na zalanie w przypadku:

  1. przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego;
  2. zniszczenia lub uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych;
  3. zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego.

Na obszarach tych dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić zakazy takie same jak na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią o ile jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Planowanie gospodarką wodną ma na celu, między innymi, poprawę ochrony przeciwpowodziowej w skali kraju i ochronę przeciwpowodziową w regionie wodnym. Dlatego położenie obszarów bezpośredniego i potencjalnego zagrożenia powodzią jest obowiązkowo przedmiotem szczególnego zainteresowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego województwa i gminy. Na wypadek, gdy nie ma takich planów, obszary wspomnianych zagrożeń należy uwzględniać przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych art. 85 pr. wod. przewiduje m.in. zakaz wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Zakazu tego nie stosuje się do robót związanych z utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych. Prawo zwolnienia spod tego zakazu przysługuje marszałkowi województwa.
Zgodnie z art. 86 pr. wod. w przypadku wykonania na wale przeciwpowodziowym lub w jego pobliżu, albo na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, a nie zostały objęte decyzją o zwolnieniu spod zakazu organ właściwy do wydania tej decyzji może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego na koszt tego, kto je wykonał.

3. Działania gmin w zakresie ograniczania dopuszczalności inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią

Działalność gmin w zakresie regulowania dopuszczalności inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią odzwierciedlają zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zapisy te kształtują się różnie w różnych gminach. Ogólnie można wskazać, że gminy uwzględniają w planach zazwyczaj jedną strefę, gdzie zakazują lub ograniczają zabudowę. Rzadziej są to dwie strefy – jedna, na której budowa jest zabroniona i druga, na której budowa jest ograniczona. Gminy nie posługują się przy tym jednolitymi kryteriami przy wyznaczaniu strefy.
Jeżeli na wyznaczonych strefach gmina ustaliła zakaz zabudowy zazwyczaj zakaz ten obejmuje zakaz budowy jakichkolwiek obiektów, zakaz nasadzeń zielenią wysoką, ale zazwyczaj dozwolone są remonty istniejących budynków. Zdarzają się zapisy dodatkowe, np. zakazuje się: „grodzenia nieruchomości znajdujących się na terenach przyległych do rzeki..." lub „wznoszenia nowych obiektów budowlanych, w tym również obiektów budowlanych na słupach". Zdarza się również, że zakazem objęte są tylko inwestycje szkodliwe dla środowiska, zaś inne obiekty nie.
W niektórych przypadkach gminy dopuszczają zabudowę pod pewnymi warunkami. Najczęściej dotyczy to rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynku. Zdarzają się również zapisy odsyłające inwestorów do uzgodnienia projektu z administratorem cieku lub nawet wymagające wykonania operatu hydrologicznego.
Ogólnie można jednak stwierdzić, że gminy raczej boją się wprowadzać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ograniczenia zabudowy z uwagi na zagrożenie przeciwpowodziowe. Z oczywistych powodów, jeśli ktoś ma działkę w tej strefie i okazuje się nagle, że nie wolno na niej nic zbudować, jej wartość spada. I to czasami bardzo. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p. stanowi natomiast, że jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, to właściciel nieruchomości może dochodzić odszkodowania za poniesioną szkodę równą wielkości tej szkody. Odszkodowanie musi wypłacić gmina.
(...)