Każdy kto miał do czynienia z procesem inwestycyjnym mającym na celu budowę elektrowni fotowoltaicznych mógł spotkać się z problemem w postaci tzw. zasad dobrego sąsiedztwa. Aby kompleksowo przedstawić aktualną sytuację należałoby zacząć od omówienia zamysłu polskiego ustawodawcy wyrażonego w brzmieniu przepisów ustawy z 20 lutego 2015 roku o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa OZE), ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) ich zmianom na przestrzeni ostatnich lat oraz odmiennych liniach orzeczniczych, które wytworzyły się na ich gruncie.
Czytaj w LEX: Budowa farmy fotowoltaicznej - problemy praktyczne >>>
Co mówią przepisy
Otóż, powstanie instalacji OZE – elektrowni fotowoltaicznej, może nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Art. 61 u.p.z.p. określa przesłanki wydania takiej decyzji ustanawiając jednocześnie w punkcie 1 tak zwaną „zasadę dobrego sąsiedztwa”. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy: „co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu”.
Czytaj w LEX: Najczęstsze błędy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy - konsekwencje >>>
Natomiast art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje na wyłączenia zastosowania powyższej regulacji stanowiąc, że „Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii”.
Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy OZE wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii - oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół m.in. urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii.
Ponadto, zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy OZE, odnawialne źródło energii to: „odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego (…)”.
Czytaj w LEX: Dom jednorodzinny na wsi - dopuszczalność lokalizowania zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej a zasada dobrego sąsiedztwa >>>
Czytaj: Branża apeluje o likwidację barier dla fotowoltaiki>>
W związku z powyższym, z literalnego brzmienia ustawy OZE wynika wprost, iż każda elektrownia fotowoltaiczna - będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia tzw. „zasady dobrego sąsiedztwa”, a tym samym przeprowadzania przez organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przewidzianego dla powstania farmy fotowoltaicznej.
W praktyce jednak, organy administracyjne często odmawiają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Ma to swoje podłoże w tym, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność co do tego czy w stosunku do inwestycji mających na celu budowę elektrowni fotowoltaicznej stosowane powinno być wyłączenie wskazane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Czytaj w LEX: Koszty i opłaty administracyjne w wartości początkowej farm wiatrowych oraz innych instalacji energii odnawialnej >>>
Rozbieżne orzecznictwo
Jak wskazano powyżej, literalne brzmienie aktualnych przepisów będące konsekwencją działań ustawodawcy mających na celu usunięcie wątpliwości powstałych na gruncie stosowania wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie zakończyło różnorodnej interpretacji tych przepisów.
To jest przede wszystkim pokłosiem wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 3705/19. W wyroku tym, sąd odniósł się do uzasadnienia projektu nowelizacji w sposób wybiórczy przedstawiając twierdzenia: „Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 UPZP o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej (…)", wskazano także: "(…) należy przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 UPZP – w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści wprowadzonej z dniem 29 sierpnia 2019 r. – powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a)” oraz „rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej (…)”.
Z drugiej strony, wskazać należy iż gdyby zamiarem nowelizacji u.p.z.p., dotyczącej dookreślenia podmiotów wyłączonych spod obowiązku zastosowania wobec nich, tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, tj. wskazania w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE, było „wspieranie rozwoju prosumenckiego”, ustawodawca nie powoływałby się wprost na art. 2 pkt 13 ustawy OZE, a wskazałby art. 2 pkt 19 ustawy OZE dotyczący funkcjonowania, na tle tej ustawy, pojęcia „mikroinstalacji” bądź też art. 2 pkt 18 dotyczący pojęcia „małej instalacji.
Czytaj w LEX: Opodatkowanie elektrowni fotowoltaicznych – im dalej w las, tym więcej drzew >>>
Czytaj w LEX: Akcyza od energii elektrycznej wyprodukowanej z instalacji fotowoltaicznej >>>
Ponadto, nawiązując do omawianego wyroku, z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na terenie gminy przewiduje się obszary, na których będą rozmieszczane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 500 kW to w studium ustala się ich lokalizację, jednak z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy do 1000 kW usytuowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, a także urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. granice terenów pod budowę urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.
Czytaj w LEX: Budowa urządzeń fotowoltaicznych (wybrane zagadnienia administracyjnoprawne) >>>
W związku z tym zaznaczyć należy, że nieprawidłowym pozostaje uznanie, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć w sytuacji nieuwzględnienia jej w studium gdyż ono wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. o sygn. akt VII SA/Wa 439/22).
Kończąc omawianie wątku orzeczenia o sygn. akt II OSK 3705/19, należy jeszcze wskazać, że wyrok ten zapadł na gruncie poprzedniego stanu prawnego a sąd jedynie odniósł się do uzasadnienia projektu przyszłej nowelizacji. W cytowanym orzeczeniu, decyzje organów obu instancji zapadły przed nowelizacją m.in. u.p.z.p., tj. przed 29 sierpnia 2019 r., a głównym punktem sporu w sprawie był poprzedni stan prawny i możliwość kwalifikacji elektrowni fotowoltaicznej jako „urządzeń infrastruktury technicznej”.
Jednak nie wszystkie sądy administracyjne powieliły wyżej wskazaną interpretację. Przykładem jest m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 30 października 2020 r. o sygn. akt II SA/Rz 1019/20: „W obowiązującym stanie prawnym - biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia - nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Oczywistym zatem pozostaje, że ma do niej zastosowanie wyłączenie od wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (…).”
Ponadto, przykładów odmiennej linii orzecznictwa jest więcej, np.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Olsztynie z 17 marca 2022 o sygn. akt. II SA/Ol 7/22.
Podsumowanie
Na tle tych rozważań jedna z linii orzeczniczych odrzuca wykładnię literalną przy interpretacji przedmiotowych przepisów, która z kolei ma pierwszeństwo wśród pozostałych metod wykładni. Dopiero w sytuacji, gdy zastosowanie wykładni językowej pozostawia niedające się usunąć wątpliwości, skorzystać należy z wykładni systemowej, a następnie wykładni funkcjonalnej. Jak wskazał NSA w wyroku z 26 października 2021 r. (II FSK 979/21): „(…) Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie i doktrynie zasadą pierwszeństwa wykładni językowej w procesie wykładni prawa, należy w pierwszej kolejności zastosować dyrektywy wykładni językowej, a dopiero w przypadku dalszych wątpliwości lub w celu wzmocnienia wyniku wykładni językowej, sięgać kolejno po wykładnię systemową lub funkcjonalną.”. (zob. też wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 2564/15; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2015 r. o sygn. akt III CZP 114/4).
Stosując się do powyższego należy zauważyć, że na gruncie tego zagadnienia, nawet przy zastosowaniu wykładni systemowej, gdyby ustawodawca miał w zamiarze wprowadzenie ograniczeń w lokalizacji instalacji elektrowni fotowoltaicznych uczyniłby to w sposób wyraźny, odwołując się do konkretnych przepisów i stosując odmienne rozwiązania, tak jak w przypadku elektrowni wiatrowych. Zgodnie z ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 724), lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto art. 2 pkt 1 zawiera niebudzące wątpliwości odesłanie do ustawy OZE, skutkujące wyłączeniem mikroinstalacji (wiatrowych) z zakresu jej regulacji (w tym ograniczenia w art. 3). Zatem skoro w przypadku elektrowni wiatrowych ustawodawca zdecydował się wprowadzić takie ograniczenia, a nie wprowadził ich w przypadku elektrowni fotowoltaicznych to zgodnie z regułami logiki nie miał takiego zamiaru. Analogiczną sytuację mamy w przypadku tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. przewiduje obowiązek określenia obszarów sytuowania takich obiektów w studium oraz zasadę, że lokalizacja takich obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co a contrario można odnieść do elektrowni fotowoltaicznych.
W związku z tym, aby branża odnawialnych źródeł energii mogła się w pełni rozwijać, nie wystarczą ogromne inwestycje nie tylko w same elektrownie, sieci przesyłowe, stabilna polityka państwa wobec „zielonej” energii, ale przede wszystkim potrzebne są zmiany u źródła podstaw budowy i eksploatacji elektrowni fotowoltaicznych, czyli zmiany przepisów uniemożliwiające ich dowolną interpretację.
Autorka: Magdalena Zielińska, radca prawny w kancelarii prawnej Kaizen Legal Solutions Drąg Dróżdż sp.k.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
