(notyfikowana jako dokument nr C(2019) 5194)(Jedynie tekst w języku chorwackim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 15 lipca 2019 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 35 ust. 3,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. STAN FAKTYCZNY
(1) W dniu 7 grudnia 2018 r. Hrvatska pošta ("chorwacka poczta" zwana dalej "wnioskodawcą") złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek 2 do Komisji zgodnie z art. 35 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE (zwany dalej "wnioskiem"). Zgodnie z art. 35 ust. 2 tej dyrektywy Komisja poinformowała o tym Chorwację za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 7 lutego 2019 r. Chorwacja udzieliła odpowiedzi za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 26 lutego 2019 r. W dniu 16 maja 2019 r. Komisja zażądała od wnioskodawcy dodatkowych informacji, zaś odpowiedzi od wnioskodawcy otrzymała w dniach 17 maja 2019 r. i 21 maja 2019 r. W dniu 24 maja 2019 r. Komisja zwróciła się od chorwackich władz o dostarczenie dodatkowych informacji i wyznaczyła termin odpowiedzi na 31 maja 2019 r., ale odpowiedź chorwackich władz otrzymała w dniu 11 czerwca 2019 r.
(2) Wniosek dotyczy pewnych usług pocztowych oraz niektórych usług innych niż usługi pocztowe, o których mowa w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, świadczonych przez wnioskodawcę na terytorium Chorwacji. Usługi, których dotyczy wniosek, są opisane we wniosku w następujący sposób:
usługi pocztowe:
a) ekspresowe usługi doręczania paczek obejmujące przyjęcie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie paczek o wartości dodanej (np. czas doręczenia paczki krótszy niż standardowy; doręczenie paczki w określonym czasie) na rynku krajowym;
b) ekspresowe usługi doręczania paczek obejmujące przyjęcie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie paczek o wartości dodanej na rynku międzynarodowym;
c) dostarczanie prasy i gazet, magazynów i książek klientom na rynku krajowym.
Ostatnia kategoria dotyczy usług innych niż usługi pocztowe, tj. masowej dystrybucji bezadresowych drukowanych materiałów reklamowych, marketingowych lub promocyjnych na rynku krajowym.
(3) Wnioskowi nie towarzyszyło uzasadnione i poparte dowodami stanowisko przyjęte przez niezależny organ krajowy właściwy dla przedmiotowych działań, który dokładnie analizuje warunki zastosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE do danej działalności zgodnie z ust. 2 i 3 tego artykułu. Zgodnie z pkt 1 załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE Komisja musi przyjąć decyzję wykonawczą w sprawie wniosku w terminie 105 dni roboczych. Pierwotny termin upływa w dniu 23 maja 2019 r. 3 Po uzgodnieniu z wnioskodawcą Komisja przedłużyła ten termin do dnia 4 lipca 2019 r., a następnie dalej go zawiesiła, zgodnie z ust. 2 załącznika IV do dyrektywy 2014/25/UE, do dnia 12 lipca 2019 r.
(4) W dniu 13 czerwca 2019 r. wnioskodawca wycofał wniosek w zakresie, w którym dotyczył on rynku dostarczania prasy i gazet, magazynów oraz książek klientom na rynku krajowym. Z wyłączeniem powyższego wniosek został podtrzymany w odniesieniu do pozostałych usług wymienionych powyżej w motywie 2.
II. RAMY PRAWNE
(5) Dyrektywa 2014/25/UE ma zastosowanie do udzielania zamówień na prowadzenia działalności związanej z usługami pocztowymi i usługami innymi niż usługi pocztowe, pod warunkiem że te ostatnie są świadczone przez podmiot świadczący również usługi pocztowe w rozumieniu dyrektywy 2014/25/UE, chyba że działalność ta jest wyłączona zgodnie z art. 34 tej dyrektywy.
(6) Na podstawie dyrektywy 2014/25/UE zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności, do których ma zastosowanie dyrektywa, nie podlegają dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym ta działalność jest wykonywana, bezpośrednio podlega ona konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Bezpośrednie podleganie konkurencji ocenia się na podstawie obiektywnych kryteriów, które mogą obejmować cechy danych produktów lub usług, istnienie alternatywnych produktów lub usług uznanych za odpowiednie po stronie podaży lub popytu, ceny oraz rzeczywistą lub potencjalną obecność większej liczby dostawców danych produktów lub usług niż jeden.
III. OCENA
3.1. Nieograniczony dostęp do rynku
(7) Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie przepisy Unii otwierające dany sektor lub jego część na konkurencję. Właściwe akty prawne wymienione są w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, w którym w przypadku usług pocztowych uwzględniono dyrektywę 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 4 .
(8) Chorwacja potwierdziła 5 , że wdrożyła 6 i stosuje dyrektywę 97/67/WE, co ustalono również na podstawie informacji dostępnych dla Komisji. W rezultacie dostęp do przedmiotowego rynku uznaje się za nieograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2. Bezpośrednie podleganie konkurencji
(9) Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonać na podstawie różnych wskaźników, z których żaden nie jest sam w sobie decydujący. W odniesieniu do rynków objętych niniejszą decyzją jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Jako że warunki różnią się w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, analiza sytuacji konkurencyjnej powinna uwzględniać różnice pomiędzy poszczególnymi rynkami.
(10) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania reguł konkurencji i innych obszarów prawa Unii. W szczególności kryteria i metoda wykorzystane do celów oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do celów oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 7 . Potwierdził to Sąd 8 .
(11) Celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy rodzaje działalności, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE, w takim stopniu, że zapewnione zostanie - również w przypadku zwolnienia z obowiązku stosowania szczegółowych przepisów dotyczących zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - przejrzyste i niedyskryminacyjne udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem rodzajów działalności objętych wnioskiem na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które w ujęciu ogólnym jest najbardziej korzystne ekonomicznie.
(12) W tym kontekście należy wspomnieć, że na rynkach objętych niniejszą decyzją nie wszyscy uczestnicy rynku podlegają przepisom dotyczącym zamówień publicznych. W związku z tym przedsiębiorstwa niepodlegające tym przepisom, działając na tych rynkach miałyby zwykle możliwość wywierania presji konkurencyjnej na tych uczestników rynku, którzy podlegają przepisom dotyczącym zamówień publicznych 9 .
3.2.1. Ekspresowe usługi doręczania paczek (krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek i międzynarodowe ekspresowe usługi doręczania paczek)
(13) W swoich wcześniejszych decyzjach 10 Komisja stała na stanowisku, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na rynek ekspresowych i standardowych (zwanych także "odroczonymi") usług doręczania. Podział ten uwzględnia fakt, że usługi ekspresowe są szybsze i bardziej wiarygodne niż usługi standardowe, że każda z tych usług wymaga odmiennej infrastruktury oraz że usługi ekspresowe posiadają dodatkowe cechy usługi o wartości dodanej, takie jak usługi śledzenia i namierzania, oraz są zazwyczaj droższe.
(14) W poprzedniej decyzji 11 Komisja dokonała także rozróżnienia między krajowymi i międzynarodowymi usługami doręczania paczek. Komisja utrzymywała, że krajowe usługi doręczania paczek są świadczone przez przedsiębiorstwa działające w ramach krajowych sieci dystrybucyjnych, natomiast międzynarodowe usługi doręczania paczek polegają na odbieraniu paczek, które mają zostać przetransportowane i doręczone za granicą.
(15) Wnioskodawca uważa, że właściwe rynki produktowe ekspresowych usług doręczania paczek odpowiadają dwom rodzajom usług pocztowych w zakresie opakowań, objętym wnioskiem i przedstawionym w motywie 2 lit. a) i b). Podejście to jest zbieżne z dotychczasową praktyką Komisji.
(16) Na podstawie motywów 13, 14 i 15, do celów oceny w ramach niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że pewne rynki produktowe ekspresowych usług doręczania paczek stanowią rynek krajowych ekspresowych usług doręczania paczek oraz rynek międzynarodowych ekspresowych usług doręczania paczek.
(17) Co do rynku geograficznego, w swojej dotychczasowej praktyce 12 Komisja stała na stanowisku, że rynki ekspresowego doręczania paczek, bez względu na podział na krajowe i międzynarodowe ekspresowe usługi doręczeniowe, są rynkami o zasięgu krajowym. Stanowisko wnioskodawcy jest zgodne z praktyką Komisji.
(18) Wnioskodawca świadczy w Chorwacji zarówno krajowe jak i międzynarodowe usługi doręczania paczek.
(19) Ponieważ nic nie wskazuje na to, aby rynek geograficzny miał odmienny zakres, do celów oceny w ramach niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że zakres geograficzny krajowych i międzynarodowych ekspresowych usług doręczania paczek obejmuje terytorium Chorwacji.
3.2.1.1. Krajowe ekspresowe usługi doręczania paczek - analiza rynkowa
(20) Jeżeli chodzi o ocenę, czy działalność ta bezpośrednio podlega konkurencji, można ustalić, że na krajowym rynku ekspresowych usług doręczania paczek działa ponad 20 podmiotów gospodarczych 13 , w tym międzynarodowi uczestnicy rynku, jak DHL i GLS. Zgodnie z dostępnymi informacjami udział wnioskodawcy w rynku w tym sektorze w ujęciu realnym wynosił [...] 14 % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r. 15 , zaś pod względem wartości - [...] % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r. 16 .
(21) Udziały w rynku konkurentów wnioskodawcy są porównywalne do udziałów wnioskodawcy. Udziały w rynku głównych konkurentów pod względem wartości 17 kształtują się następująco: DHL [...] % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r.; Overseas [...] % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r.; oraz GLS [...] % w 2015 r. i [...] % w 2016 r. i 2017 r. 18 .
(22) W odniesieniu do wejść na rynek w ciągu ostatnich 5 lat Komisja odnotowała wejście następujących nowych uczestników rynku na ten rynek: Cash on Delivery Express, Gebruder Weiss, Orbis Express i Schenker 19 .
(23) Chorwacki organ regulacyjny ds. sektorów sieciowych wskazał 20 , że usługi pocztowe związane z ekspresowym doręczaniem paczek w obiegu krajowym i międzynarodowym są konkurencyjne oraz że wnioskodawca ma do czynienia z konkurencją podczas świadczenia tych usług na terytorium Chorwacji.
(24) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki opisane w motywach 20, 21, 22 i 23 świadczą, że ten rodzaj działalności podlega w Chorwacji konkurencji. W związku z tym należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia takiej działalności w Chorwacji, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2.1.2. Międzynarodowe ekspresowe usługi doręczania paczek - analiza rynkowa
(25) Na międzynarodowym rynku ekspresowych usług doręczania paczek działalność prowadzi obecnie ponad 20 operatorów 21 , w tym międzynarodowi uczestnicy rynku, jak DHL i DPD. Zgodnie z dostępnymi informacjami udział wnioskodawcy w rynku w tym sektorze w ujęciu realnym wynosił [...]% w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r. 22 , zaś pod względem wartości - [...] % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r. 23 .
(26) Wnioskodawca nie jest jednym z trzech głównych uczestników tego segmentu rynku. Udziały w rynku jego największego uczestnika, DHL, wynosiły pod względem wartości 24 [...] % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r.. Udział DPD wynosił [...] % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r. Overseas miał stały udział w rynku na poziomie [...] % w 2015, 2016 i 2017 r. 25 .
(27) W odniesieniu do wejść na rynek w ciągu ostatnich 5 lat Komisja odnotowała wejście następujących nowych uczestników rynku na ten rynek: Cash on Delivery Express, Gebruder Weiss, Orbis Express i Schenker 26 .
(28) Chorwacki organ regulacyjny ds. sektorów sieciowych wskazał 27 , że usługi pocztowe związane z ekspresowym doręczaniem paczek w obiegu krajowym i międzynarodowym są konkurencyjne oraz że wnioskodawca ma do czynienia z konkurencją podczas świadczenia tych usług na terytorium Chorwacji.
(29) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki wymienione w motywach 25, 26, 27 i 28 świadczą o tym, że ten rodzaj działalności podlega w Chorwacji konkurencji. W związku z tym należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia takiej działalności w Chorwacji, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2.2. Krajowe usługi doręczania poczty bezadresowej
(30) Bezadresową przesyłkę reklamową cechuje brak konkretnego adresu przeznaczenia, który identyfikowałby konkretnego adresata końcowego. Jest to niezamawiana przesyłka reklamowa spełniająca pewne kryteria dotyczące m.in. standardowej masy, formatu, treści i opracowania graficznego i przeznaczenia dla określonej grupy odbiorców.
(31) Komisja utrzymywała wcześniej, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na rynek usług przesyłek adresowanych i rynek usług druków bezadresowych 28 . Wnioskodawca uważa, że właściwy rynek produktowy w danym przypadku jest rynkiem druków bezadresowych.
(32) W oparciu o informacje udzielone przez wnioskodawcę i mając na uwadze dotychczasową praktykę Komisji, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji przedmiotowy rynek produktowy jest to rynek usług w zakresie dostarczania druków bezadresowych.
(33) Jeżeli chodzi o ocenę, czy ta działalność wnioskodawcy bezpośrednio podlega konkurencji, można stwierdzić, że największym uczestnikiem rynku jest Weber Escal z udziałami w rynku wynoszącymi 29 ponad [...] % pod względem wartości w latach 2014-2017. Udział wnioskodawcy w rynku wynosił [...] % w 2015 r., [...] % w 2016 r. i [...] % w 2017 r. pod względem wartości 30 , zaś w ujęciu realnym - [...] % w latach 2015, 2016 i 2017 31 .
(34) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji należy uznać, że czynniki wymienione w motywie 33 świadczą o tym, że ten rodzaj działalności chorwackiej poczty podlega konkurencji na terytorium Chorwacji. W związku z tym należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia takiej działalności w Chorwacji, ponieważ spełnione są warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
IV. PODSUMOWANIE
(35) Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od grudnia 2018 r. do czerwca 2019 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę, chorwacki organ regulacyjny ds. sektorów sieciowych i chorwackie Ministerstwo Morza, Transportu i Infrastruktury. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli zajdą istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowalności art. 34 dyrektywy 2014/25/UE przestaną być spełniane,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 12 lipca 2019 r.
|
W imieniu Komisji |
|
Elżbieta BIEŃKOWSKA |
|
Członek Komisji |
1 Dz.U. L 94 z 28.3.2014, s. 243.
2 Wniosek jest zgodny z art. 1 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1804 z dnia 10 października 2016 r. dotyczącej szczegółowych zasad stosowania art. 34 i 35 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 275 z 12.10.2016, s. 39).
3 Dz.U. C 69 z 22.2.2019, s. 6.
4 Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U. L 15 z 21.1.1998, s. 14).
5 Zob. wiadomość e-mail Chorwacji z dnia 26 lutego 2019 r.
6 Krajowy akt prawny transponujący dyrektywę 2014/25/UE: ustawa o usługach pocztowych (Dziennik Urzędowy nr 144/12, 153/13 i 78/15).
7 Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) (Dz.U. L 24 z 29.1.2004, s. 1).
8 Wyrok z dnia 27 kwietnia 2016 r., Österreichische Post AG przeciwko Komisji, T-463/14, EU:T:2016:243, pkt 28.
9 Na rynkach będących przedmiotem wniosku jedynie wnioskodawca jest podmiotem zamawiającym w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, a zatem podlega przepisom dotyczącym zamówień publicznych.
10 Decyzja wykonawcza Komisji nr 2013/154/UE z dnia 22 marca 2013 r. wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym na Węgrzech z zakresu stosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 86 z 26.3.2013, s. 22). Zob. również decyzję Komisji 90/456/EWG z dnia 1 sierpnia 1990 r. dotyczącą świadczenia międzynarodowych ekspresowych usług kurierskich w Hiszpanii (Dz.U. L 233 z 28.8.1990, s. 19) i decyzję Komisji z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie COMP/M.5152 - Posten AB / Post Danmark A/S; oraz decyzję Komisji z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie COMP/M.6570 - UPS / TNT Express.
11 Sprawa COMP/M.5152 - Posten AB / Post Danmark A/S z dnia 21.4.2009 r., pkt 54.
12 Sprawa COMP/M.5152 - Posten AB / Post Danmark A/S z dnia 21.4.2009 r., pkt 66 i 74.
13 Zob. wiadomość e-mail wysłaną przez Chorwację w dniu 26 lutego 2019 r. oraz stronę internetową chorwackiego organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych https://wwwhakom.hr/default.aspx?id=859
14 [... ] informacje poufne.
15 Zob. wniosek, s. 12, ostatni ustęp.
16 Zob. wniosek, s. 13, wykres drugi.
17 Dane dotyczące udziałów w rynku konkurentów wnioskodawcy w ujęciu realnym są niedostępne.
18 Zob. wniosek, s. 13, wykres drugi.
19 Zob. wniosek, s. 15, ustęp trzeci.
20 Zob. pismo chorwackiego organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych z dnia 29 października 2018 r. skierowane do wnioskodawcy (załącznik 6 do wniosku, s. 2, pkt 1).
21 Zob. wiadomość e-mail wysłaną przez Chorwację w dniu 26 lutego 2019 r. oraz stronę internetową chorwackiego organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych https://wwwhakom.hr/default.aspx?id=859.
22 Zob. wniosek, s. 21, ostatni wykres.
23 Zob. wniosek, s. 21, pierwszy wykres.
24 Dane dotyczące udziałów konkurentów wnioskodawcy w rynku w ujęciu realnym są niedostępne.
25 Zob. wniosek, s. 22, pierwszy wykres.
26 Zob. wniosek, s. 23, pkt 5.3.1.
27 Zob. pismo chorwackiego organu regulacyjnego ds. sektorów sieciowych z dnia 29 października 2018 r. skierowane do wnioskodawcy (załącznik 6 do wniosku, s. 2, ust. 1).
28 Sprawa COMP/M.5152 - Posten AB/Post Danmark A/S.
29 Zob. wniosek, s. 30, pierwszy wykres.
30 Zob. wniosek, s. 28, pierwszy wykres.
31 Zob. wniosek, s. 29, pierwszy wykres.
