(notyfikowana jako dokument nr C(2015) 8441)(Jedynie tekst w języku angielskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 8 sierpnia 2017 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag 1 zgodnie z przywołanymi artykułami i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1) W następstwie kontaktów przedzgłoszeniowych w dniu 17 grudnia 2014 r. Zjednoczone Królestwo zgłosiło, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, wsparcie dla projektu przekształcenia elektrowni w Lynemouth w elektrownię na biomasę. W dniu 5 lutego 2015 r. przedstawiło ono Komisji dalsze dowody.
(2) Pismem z dnia 19 lutego 2015 r. Komisja powiadomiła Zjednoczone Królestwo o swojej decyzji o wszczęciu postępowania określonego w art. 108 ust. 2 Traktatu w odniesieniu do wspomnianej pomocy ("decyzja o wszczęciu postępowania").
(3) W dniu 23 marca 2015 r. Zjednoczone Królestwo przedstawiło Komisji swoje uwagi.
(4) W dniu 10 kwietnia 2015 r. decyzja Komisji o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (zob. przypis 1). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
(5) Komisja otrzymała uwagi od 30 zainteresowanych stron. W dniu 20 maja 2015 r. uwagi te przekazano Zjednoczonemu Królestwu, które miało możliwość ustosunkowania się do nich. Zjednoczone Królestwo udzieliło odpowiedzi na te uwagi w dniu 12 czerwca 2015 r.
(6) W dniu 23 lipca 2015 r. Komisja zwróciła się o przedstawienie dalszych informacji, które Zjednoczone Królestwo przekazało dnia 29 lipca 2015 r. W dniu 7 października 2015 r. Zjednoczone Królestwo przekazało dodatkowe informacje.
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY
2.1. Projekt przekształcenia elektrowni w Lynemouth w elektrownię na biomasę i jego beneficjent
(7) W ramach procedury ostatecznej decyzji inwestycyjnej umożliwiającej wprowadzenie odnawialnych źródeł energii Zjednoczone Królestwo wybrało osiem projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych 2 . Wybrane projekty zostaną objęte wsparciem na podstawie umów inwestycyjnych. Zgłoszony projekt jest jednym z ośmiu projektów wybranych w ramach ostatecznej decyzji inwestycyjnej umożliwiającej wprowadzenie odnawialnych źródeł energii.
(8) Zgłoszony środek pomocy dotyczy przekształcenia elektrowni w Lynemouth zasilanej węglem w elektrownię zasilaną w całości biomasą. Elektrownia znajduje się w hrabstwie Northumberland na północnowschodnim wybrzeżu Anglii. Właścicielem i operatorem elektrowni jest spółka Lynemouth Power Limited należąca w całości do RWE Supply & Trading GmbH.
(9) Elektrownia w Lynemouth jest elektrownią węglową o mocy 420 MW, która rozpoczęła działalność komercyjną w 1972 r. Zgodnie z przedmiotowym wnioskiem elektrownia zostanie doposażona, aby umożliwić zasilanie jej wyłącznie biomasą. Ze względu na cechy charakterystyczne procesu spalania elektrownia będzie w stanie spalać wyłącznie granulat drzewny jakości przemysłowej. Elektrownia zapewni dostawy energii elektrycznej do północnej sieci elektroenergetycznej zaopatrującej północnowschodnią część Anglii. Zjednoczone Królestwo szacuje, że w przyszłości projekt ten przyczyni się do wytworzenia 0,7 % ostatecznej wielkości zużycia energii elektrycznej Zjednoczonego Królestwa.
(10) Według szacunków Zjednoczonego Królestwa projekt pozwoli ograniczyć emisję CO2 o około 17,7 mln ton w całym okresie jego realizacji wynoszącym 12 lat oraz dostarczyć około 2,3 TWh energii elektrycznej rocznie. Elektrownia będzie działała przy obciążeniu podstawowym, zapewniając w ten sposób możliwą do umieszczenia w harmonogramie dostarczania energii niskoemisyjną energię elektryczną.
(11) Według władz Zjednoczonego Królestwa zakład jest zaprojektowany do działania przy nominalnej mocy 420 MW i współczynniku średniego obciążenia na poziomie 77 % 3 . Będzie on wykorzystywał rocznie około 1,44-1,56 mln ton suchego granulatu drzewnego, który w większości importowany będzie z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych ([60-80 %] całkowitego potrzebnego paliwa). Około [5-20 %] paliwa będzie pochodziło z Europy, a reszta z Kanady. Zakład nie zostanie przekształcony zgodnie z przepisami dotyczącymi spalania odpadów, dlatego nie będzie możliwe spalanie w nim odpadów drzewnych.
(12) W tabeli przedstawiono prognozowane parametry operacyjne elektrowni w Lynemouth. Według władz Zjednoczonego Królestwa współczynnik obciążenia jest wypadkową ilości czasu, w którym elektrownia ma techniczną możliwość wytwarzania energii elektrycznej (po odliczeniu na przykład czasu potrzebnego na konserwację lub naprawę), i czasu, w którym zgodnie z grafikiem elektrownia ma faktycznie wytwarzać energię elektryczną (po odliczeniu na przykład czasu, w którym operator systemu dystrybucyjnego ogranicza produkcję energii przez elektrownię ze względu na ograniczenia sieci; wartość tę czasami nazywa się współczynnikiem obciążenia brutto). Przedstawiony w tabeli współczynnik obciążenia netto otrzymuje się, mnożąc średnią dyspozycyjność techniczną wynoszącą 80,77 % przez współczynnik obciążenia brutto wynoszący 95,51 %.
Parametry operacyjne elektrowni w Lynemouth
| Koszty paliwa (GBP/GJ) |
Sprawność cieplna (%) |
Średni współczynnik obciążenia netto (%) |
| 7,17 |
36,9 |
77 |
2.2. Krajowa podstawa prawna, finansowanie i budżet
(13) Krajową podstawą prawną jest ustawa o energii z 2013 r. (ang. Energy Act 2013).
(14) Szacuje się, że całkowity budżet projektu wynosi 0,8 mld GBP. Zjednoczone Królestwo potwierdziło, że beneficjent nie otrzyma żadnej pomocy przed terminem uruchomienia.
(15) Pomoc wypłaci kontrahent będący podmiotem państwowym finansowanym z ustawowych opłat nałożonych na wszystkich licencjonowanych dostawców energii elektrycznej, bazując na udziale tych dostawców w rynku określonym na podstawie zużycia energii elektrycznej rozliczanego na podstawie pomiarów licznika. Dostawcy będą musieli pokryć swoje zobowiązania z zasobów własnych, ale będą mogli przerzucić koszty na konsumentów w ramach swoich ogólnych strategii cenowych.
2.3. Forma pomocy, czas trwania i koszty produkcji
(16) Pomoc na rzecz projektu zostałaby przyznana w postaci zmiennej premii (tzw. kontrakt na transakcje różnicowe) obliczanej jako różnica płatności pomiędzy wcześniej ustaloną ceną (kurs wykonania) a stwierdzoną rynkową ceną energii elektrycznej (cena referencyjna). Cena referencyjna to cena określona na podstawie ceny energii elektrycznej na hurtowym rynku terminowym w danym okresie. Beneficjent będzie uzyskiwać dochód ze sprzedaży energii elektrycznej na rynku, jednak w przypadku gdy średnia hurtowa cena energii elektrycznej jest niższa niż kurs wykonania, beneficjent otrzyma z tytułu tej różnicy dopłatę wyrównawczą od kontrahenta będącego spółką państwową ze Zjednoczonego Królestwa (Low Carbon Contracts Company Ltd - "kontrahent kontraktów na transakcje różnicowe"). Beneficjent poniesie jednak ryzyko nieosiągnięcia ceny referencyjnej oraz związane z wielkością obrotu ryzyko nieosiągnięcia przewidzianej wielkości sprzedaży 4 .
(17) Wysokość wsparcia na rzecz projektu dotyczącego biomasy określa się odpowiednio na podstawie administracyjnie ustalonego kursu wykonania. Kursy wykonania ustalono na takim poziomie, aby wsparcie w ramach ostatecznej decyzji inwestycyjnej umożliwiającej wprowadzanie odnawialnych źródeł energii zasadniczo odpowiadało wsparciu udzielanemu w ramach obecnego programu zobowiązania dotyczącego odnawialnych źródeł energii 5 , tak by ułatwić przejście między systemami wsparcia.
(18) Aby obliczyć kurs wykonania dla elektrowni przekształcanych w celu zasilania ich biomasą (mający zastosowanie do elektrowni w Lynemouth), Zjednoczone Królestwo uwzględniło w szczególności uśrednione koszty energii elektrycznej mieszczące się w przedziale 105-115 GBP/MWh. Zjednoczone Królestwo wyjaśniło, że poziom kursu wykonania dla projektów dotyczących przekształcenia elektrowni w celu zasilania ich biomasą obliczono, przyjmując stopy progowe 6 w przedziale 8,8-12,7 %.
(19) Kurs wykonania mający zastosowanie do tego projektu wynosi 105 GBP/MWh (ceny z 2012 r. - corocznie indeksowane wskaźnikiem cen towarów konsumpcyjnych). Ta sama kwota w przeliczeniu na MWh będzie stanowiła maksymalny kurs wykonania oferowany elektrowniom przekształcanym w celu zasilania ich biomasą w ramach systemu kontraktów na transakcje różnicowe. Uśrednione koszty obejmują koszty finansowania nowych elektrowni w oparciu o wynoszącą 10 % stopę dyskontową w odniesieniu do wszystkich technologii. Zjednoczone Królestwo szczegółowo przedstawiło sposób obliczania tych kosztów, źródła wykorzystanych danych i uwzględnione stopy progowe 7 .
(20) Główne założenia przyjęte do obliczenia kursu wykonania, w tym dotyczące uśrednionych kosztów, cen paliw kopalnych, efektywnych stawek podatkowych, rabatów wynikających z umów zakupu energii oraz założenia dotyczące maksymalnego potencjału wymieniono w sprawozdaniu rządu Zjednoczonego Królestwa dotyczącym uśrednionych kosztów 8 oraz w sprawozdaniach Departamentu Energetyki i Zmiany Klimatu (ang. Department of Energy and Climate Change, DECC) 9 . Do tego celu przyjmuje się, że hurtowa cena energii elektrycznej wynosi około 55 GBP/MWh w ujęciu realnym i wzrośnie do poziomu 65 GBP/MWh w 2020 r.
(21) Na podstawie tego kursu wykonania wewnętrzną stopę zwrotu dla projektu oszacowano na poziomie 9,7 % w ujęciu realnym, przed opodatkowaniem. Proponowana umowa inwestycyjna wygaśnie z dniem 31 marca 2027 r. niezależnie od daty rozpoczęcia jej obowiązywania.
2.4. Kumulacja
(22) Zjednoczone Królestwo wyjaśniło, że projekty, na których rzecz przyznano umowy inwestycyjne, w ramach nowego systemu wsparcia nie będą kwalifikowały się do otrzymania kontraktu na transakcje różnicowe w odniesieniu do tego samego wytwarzania energii elektrycznej. Ponadto żaden projekt, który otrzymuje płatności w ramach umów inwestycyjnych, nie będzie mógł otrzymać świadectwa spełniania obowiązku stosowania energii odnawialnej w odniesieniu do tego samego wytwarzania energii elektrycznej. Ponadto energii ze źródeł odnawialnych wytworzonej dzięki wsparciu w ramach umowy inwestycyjnej nie będzie można wprowadzić do obrotu na rynku zdolności wytwórczych, a w okresie obowiązywania umowy inwestycyjnej na wytwarzanie tej energii nie zostanie przeznaczona pomoc inwestycyjna.
(23) W oparciu o zasady opisane w motywie 22 Zjednoczone Królestwo potwierdziło, że ani wytwórca, ani żadna z jego bezpośrednich lub pośrednich zainteresowanych stron nie otrzymali żadnego innego wsparcia ze strony Zjednoczonego Królestwa ani któregokolwiek innego państwa członkowskiego, nie przyznano im takiego wsparcia ani nie wystąpili oni o takie wsparcie.
2.5. Wykorzystanie i dostępność biomasy
(24) Jak wyjaśniono w motywie 9 powyżej, elektrownia w Lynemouth będzie mogła spalać jedynie granulat drzewny. Granulat drzewny wykorzystywany w elektrowni w Lynemouth będzie musiał spełniać kryteria Zjednoczonego Królestwa w zakresie zrównoważonego rozwoju, w tym kryterium ograniczenia o co najmniej 60 % emisji gazów cieplarnianych w porównaniu ze średnią intensywnością w unijnej sieci zasilanej paliwami kopalnymi (a mianowicie w porównaniu z unijną średnią dla węgla i gazu, mierzoną zgodnie z metodyką określoną w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii). Wspomniane wartości docelowe zostaną podwyższone, tak aby osiągnąć zmniejszenie o co najmniej 72 % emisji gazów cieplarnianych od kwietnia 2020 r., a następnie o co najmniej 75 % od kwietnia 2025 r. Kryteria zrównoważonego rozwoju stosowane przez Zjednoczone Królestwo zawierają również przepisy mające na celu ochronę różnorodności biologicznej i unikanie niezrównoważonych praktyk 10 .
(25) Oszacowano, że w 2011 r. światowy handel zrębkami wyniósł 22 mln ton w ujęciu rocznym. Popyt w Unii jest wyższy od produkcji, co oznacza, że granulat drzewny jest importowany do Unii. W tym samym roku wielkość przywozu netto granulatu drzewnego do Unii była szacowana na 3,2 mln ton rocznie, a w 2012 r. zwiększyła się ona do około 4 mln ton rocznie.
(26) Światowe zużycie granulatu drzewnego w 2012 r. szacowano na 22,4-24,5 mln ton 11 , z czego około 15,1 mln ton spożytkowano na terytorium Unii. Państwa członkowskie zużywające najwięcej granulatu drzewnego w elektrowniach to Zjednoczone Królestwo (1,3 mln ton w 2013 r.) 12 , Belgia (1,3 mln ton), Niderlandy (1,2 mln ton), Dania (1 mln ton) i Szwecja (1 mln ton).
2.6. Przejrzystość
(27) Odnośnie do sprawozdawczości i przejrzystości Zjednoczone Królestwo wskazało, że wszystkie umowy inwestycyjne przyznane w ramach procedury ostatecznej decyzji inwestycyjnej umożliwiającej wprowadzenie odnawialnych źródeł energii zostały opublikowane w internecie w takiej formie, w jakiej je podpisano 13 .
2.7. Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego
(28) W dniu 19 lutego 2015 r. Komisja zadecydowała o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, w szczególności pod względem proporcjonalności pomocy i ryzyka zakłócenia na rynku.
(29) Dokładniej rzecz ujmując, Komisja stwierdziła, że nie można wykluczyć ryzyka nadmiernej rekompensaty. Komisja zauważyła, że na wewnętrzną stopę zwrotu znaczący wpływ mają pierwotne założenia przyjęte w kalkulacjach finansowych oraz że wartości parametrów operacyjnych pierwotnie oszacowanych przez Zjednoczone Królestwo nie są w pełni zgodne z dostępnymi informacjami rynkowymi.
(30) Komisja przeprowadziła obliczenie wrażliwości w celu oszacowania wpływu zmian średniej sprawności cieplnej elektrowni, współczynnika obciążenia i kosztów paliwa na wewnętrzną stopę zwrotu. Z obliczeń tych wynika, że gdyby sprawność cieplna i współczynnik obciążenia zwiększyły się o 5 %, a koszty paliwa zmniejszyły się o 5 %, wewnętrzna stopa zwrotu (w ujęciu realnym, przed opodatkowaniem) wzrosłaby z 9,7 % do 23,1 %. Analogiczne zwiększenie tych trzech parametrów o 10 % spowodowałoby wzrost wewnętrznej stopy zwrotu do 31,7 %. Komisja uznała zatem, że wątpliwości co do założeń przyjętych do kalkulacji kosztów mogą potencjalnie skutkować nadmierną rekompensatą.
(31) Ponadto Komisja wyraziła obawę, że ilość surowców niezbędna do zasilania elektrowni w Lynemouth wyłącznie biomasą jest znacząca w porównaniu z rynkiem Unii Europejskiej i rynkiem światowym. Z danych z 2012 r. wynika, że elektrownia w Lynemouth odpowiadałaby za około 7,4 % światowego zużycia granulatu drzewnego, 11,2 % zużycia w Europie i 88,2 % zużycia w Zjednoczonym Królestwie przy zwiększonym przywozie.
(32) Komisja wyraziła wątpliwości co do tego, czy taki wzrost popytu w krótkim czasie mógłby zostać zaspokojony przez rynek granulatu drzewnego bez powodowania znacznych zakłóceń na rynku. Komisja zauważyła ponadto, że biomasa drzewna jest wykorzystywana jako surowiec w wielu gałęziach przemysłu (takich jak produkcja masy celulozowej oraz papieru lub tektury), i nie mogła wykluczyć zakłóceń na rynku.
3. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(33) Komisja otrzymała 30 uwag od zainteresowanych stron. W uwagach organizacji handlowych 14 i parlamentarzystów Zjednoczonego Królestwa podkreślano gospodarcze i społeczne znaczenie projektu. Lynemouth Power LTD i Spencer Group przedłożyły również pisma z wyrazami poparcia od różnych zainteresowanych stron.
(34) Cztery organizacje pozarządowe podkreśliły ryzyko środowiskowe związane z projektem 15 . W przedstawionych uwagach w szczególności zakwestionowano wielkość ograniczenia emisji CO2 uzyskanego poprzez wytwarzanie energii elektrycznej z przywożonej biomasy oraz wyrażono obawy odnośnie do potencjalnego negatywnego wpływu na zanieczyszczenie powietrza i różnorodność biologiczną.
(35) Sześć organizacji wysunęło argument przemawiający za opinią, że elektrownia w Lynemouth może zakłócać konkurencję na rynku surowcowym włókien drzewnych. Otrzymane uwagi dotyczyły: wpływu wzrostu wykorzystania biomasy do wytwarzania energii elektrycznej na światowy rynek włókien drzewnych (federacja producentów płyt drewnianych ze Zjednoczonego Królestwa - ang. Wood Panel Industries Federation, WPF) oraz na europejską cenę surowców (europejska federacja producentów płyt drewnopochodnych - ang. European Panel Federation, EPF); wpływu na rynek papierówki w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych (amerykańskie stowarzyszenie przemysłu leśnego i papierniczego - ang. American Forest & Paper Association - oraz Steptoe & Johnson w imieniu zainteresowanego podmiotu z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych oraz użytkownika papierówki mającego siedzibę w Stanach Zjednoczonych) oraz wpływu na północnoamerykański rynek odpadów drzewnych (rada ds. ściółki i gleby, ang. Mulch & Soil Council).
(36) Użytkownik papierówki mający siedzibę w Stanach Zjednoczonych oraz forma Steptoe & Johnson twierdzą, że chociaż przedmiotowe zakłady produkcyjne mają siedzibę w Stanach Zjednoczonych, półprodukty są wywożone do Unii. W związku z tym potencjalne zakłócenia na rynku mogą wpływać na działalność w Unii. WPF i EPF twierdzą w przedstawionych uwagach, że projekt przekształcenia elektrowni w Lynemouth może zakłócać konkurencję na rynku włókien drzewnych w Zjednoczonym Królestwie i Unii Europejskiej. Na poparcie tego twierdzenia federacja WPF przedstawiła dane wskazujące na wzrost cen trocin, zrębków i drewna okrągłego na rynku Zjednoczonego Królestwa uzyskane na podstawie badania. Z danych (wykres) wynika, że ceny wzrosły o około 80 % (dane nieskorygowane o stopę inflacji). Federacja EPF przedstawiła wykres dotyczący cen drewna okrągłego, trocin i zrębków w Europie pochodzący z badania przeprowadzonego przez firmę doradczą Ecofys 16 . Z danych tych wynika, że od 2009 r. miał miejsce wzrost o ok. 40 %. Z danych wynika jednak, że wzrost cen jest ograniczony do niektórych państw (Francja, Włochy, Austria, Szwecja, Zjednoczone Królestwo), podczas gdy w innych krajach ceny były stosunkowo stałe (Belgia, Hiszpania, Litwa, Słowacja).
(37) W uwagach przedstawionych przez użytkownika papierówki mającego siedzibę w Stanach Zjednoczonych, amerykańskie stowarzyszenie przemysłu leśnego i papierniczego (ang. American Forest & Paper Association, AFPA) oraz Steptoe & Johnson twierdzi się, że ponieważ większość granulatu drzewnego będzie przywożona z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych, proponowany środek może zakłócać konkurencję na rynku amerykańskim.
(38) Użytkownik papierówki mający siedzibę w Stanach Zjednoczonych oraz AFPA twierdzili, że całkowita produkcja drewna w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych w 2011 r. wyniosła 230 mln ton drewna świeżego (co odpowiada 107 mln ton drewna suchego, ponieważ ze względu na wilgotność potrzeba 2,15 tony drewna świeżego, aby uzyskać 1 tonę drewna suchego 17 ). Z tej wartości łącznej ok. 115 mln ton drewna świeżego stanowiła papierówka (głównie papierówka z drewna iglastego). Na wykresie 1 pokazano masę całego drewna pozyskanego w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych w podziale na rodzaj produktu 18 .
(2014), Carbon Leakage assessment for the European Panel Federation - Wood panel industry and the carbon leakage list 2015-2019 criteria.
Wykres 1
Ścinka drewna na potrzeby wytwarzania produktów z drewna w południowej części Stanów Zjednoczonych w latach 1995-2011 (Abt i in., 2014)
grafika
(39) Z danych przedstawionych w tym sprawozdaniu wynika, że w ostatnich latach miały miejsce wzrost produkcji granulatu w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych oraz wzrost wywozu granulatu z tego samego obszaru w tym samym okresie. Z tego samego sprawozdania wynika, że zdolność produkcji granulatu drzewnego w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych wzrosła z 2 mln ton drewna świeżego w 2010 r. do 6 mln ton drewna świeżego w 2011 r. Niemal cała ta nowa zdolność służyła produkowaniu granulatu na potrzeby wywozu do państw członkowskich UE.
(40) Według danych przedstawionych przez Steptoe & Johnson cena papierówki z drewna sosnowego w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych wzrosła o 25 % w latach 2011-2014, a cena papierówki z drewna liściastego - o 60 %. Według AFPA ceny zapasu na pniu papierówki z drewna sosnowego w południowej części Stanów Zjednoczonych wzrosły o 11 % w 2013 r. i o 10 % w 2014 r. Strony te twierdzą, że wzrost ten spowodowany jest zwiększeniem produkcji granulatu drzewnego. Użytkownik papierówki, o którym mowa w motywie 36 powyżej, nie przedstawił danych dotyczących kosztów, ale wysuwa podobne argumenty dotyczące ryzyka wzrostu ceny surowców wskutek stosowania subsydiowanego granulatu drzewnego.
(41) Według danych przedstawionych przez Steptoe & Johnson cena papierówki z drewna sosnowego w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych wzrosła o 25 % w latach 2011-2014, a cena papierówki z drewna liściastego - o 60 %. Wspomniane strony twierdziły, że wzrost ten spowodowany jest zwiększeniem produkcji granulatu drzewnego.
(42) Na poparcie tego twierdzenia użytkownik papierówki mający siedzibę w Stanach Zjednoczonych oraz AFPA przedłożyli badanie teoretyczne, w którym przeanalizowano wpływ gospodarczy dużego wzrostu produkcji granulatu na rynek włókien drzewnych w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych 19 . W badaniu tym przedstawiono scenariusze o wysokim wskaźniku rozpowszechnienia biomasy. Autorzy oszacowali przyszły popyt na granulat drzewny z uwzględnieniem dużego rozpowszechnienia bioenergii (w tym tendencji w polityce krajowej i międzynarodowej oraz prognoz zawartych w unijnych krajowych planach działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych). W modelu wykorzystanym w badaniu zakłada się, że do 2020 r. w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych będzie produkowane nawet 44 mln ton drewna świeżego w postaci granulatów i zrębków. Zgodnie z wykorzystanym modelem ten duży dodatkowy popyt powoduje znaczny wzrost cen surowców w krótkim okresie (rzędu średnio 70 % dla całego rynku). W dłuższej perspektywie jednak zasoby leśne wzrosłyby w celu zaspokojenia popytu, a ceny by spadły.
(43) Firma Steptoe & Johnson zwróciła uwagę, że liczba drzew sadzonych w celach komercyjnych w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych maleje od 30 lat. W połączeniu z wzrostem produkcji granulatu może to doprowadzić do ujemnych stóp wzrostu w tym regionie, prowadzących do stosowania niezrównoważonych praktyk środowiskowych i utraty różnorodności biologicznej.
(44) Użytkownik papierówki mający siedzibę w Stanach Zjednoczonych, EPF oraz Steptoe & Johnson wyrazili obawy odnośnie do skumulowanego wpływu innych dużych projektów (w szczególności projektów realizowanych przez elektrownię Drax w Zjednoczonym Królestwie) oraz ogólnej polityki europejskiej w zakresie biomasy.
(45) Rada ds. ściółki i gleby wyraziła zaniepokojenie możliwymi zakłóceniami na północnoamerykańskim rynku odpadów drzewnych.
(46) WPF, Steptoe & Johnson oraz rada ds. ściółki i gleby zakwestionowały wielkość redukcji emisji CO2, którą osiągnięto by poprzez wytwarzanie energii elektrycznej z biomasy przywożonej z Ameryki Północnej. Firma Steptoe & Johnson wyraziła również wątpliwości co do proporcjonalności pomocy oraz przekazała dalsze dane dotyczące źródła drewna wykorzystywanego do produkcji granulatów oraz na temat potrzeb surowcowych przemysłu opakowaniowego.
(47) Dwanaście 20 przedsiębiorstw i stowarzyszeń branżowych przedstawiło argumenty techniczne podkreślające solidność i pozytywny wpływ projektu. Uwagi obejmowały m.in. następujące zagadnienia: wewnętrzną stopę zwrotu projektu; dostępność i zrównoważoność biomasy; rolę energii z biomasy w osiągnięciu przez Zjednoczone Królestwo celów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych; oczekiwane parametry operacyjne elektrowni oraz logistykę dostaw paliwa.
(48) Amerykańskie stowarzyszenie producentów granulatów przemysłowych w szczególności podkreśliło redukcję emisji związaną z bioenergią i zrównoważonym charakterem granulatów produkowanych w Stanach Zjednoczonych. Przekazało również dane dotyczące ceny surowców w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych (zob. wykres 2 poniżej).
(49) Kanadyjskie stowarzyszenie producentów granulatów drzewnych przekazało dane dotyczące dostępności takich granulatów. W szczególności w przedstawionych uwagach zacytowano badanie przeprowadzone przez firmę doradczą Pöyry 21 , zgodnie z którym regiony dostaw - południowowschodnia część Stanów Zjednoczonych, Kanada Zachodnia i Rosja - łącznie mają nadwyżkę surowca w wysokości 50 mln ton biomasy wysuszonej w piecu suszarniczym.
Wykres 2
Ceny zapasu na pniu w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych
grafika
(50) Enviva przedstawiła dane dotyczące prognoz popytu i podaży dla granulatu drzewnego. Według firmy Enviva w pierwszym kwartale 2015 r. realizowane były projekty dotyczące granulatu drzewnego, które po ukończeniu zwiększą światową zdolność produkcyjną łącznie o 18,1 mln ton suchego granulatu drzewnego. W uwagach przekazano również dane dotyczące produkcji drewna w Stanach Zjednoczonych (zob. wykres 3).
Wykres 3
Rozpoczęcie budów domów i zużycie drewna w Stanach Zjednoczonych, lata 2004-2014
grafika
(51) Europejska rada ds. granulatów przedstawiła dane dotyczące ceny i dostępności granulatu drzewnego oraz cen surowców w Unii i w Stanach Zjednoczonych. Według europejskiej rady ds. granulatów silny wzrost popytu na granulat w latach 2012-2014 nie doprowadził do znaczącego wzrostu cen granulatu. Na poparcie tego argumentu europejska rada ds. granulatów przekazała dane dotyczące ceny granulatu drzewnego w Stanach Zjednoczonych w okresie od grudnia 2013 r. do kwietnia 2015 r. oraz w Unii od stycznia 2011 r. do marca 2015 r. W obu przypadkach nie zaobserwowano wzrostu cen.
(52) Zgodnie z tymi danymi silny wzrost popytu na granulat w latach 2012-2014 nie doprowadził do znaczącego wzrostu cen granulatu.
(53) Ponadto jeden podmiot (Société Générale) przekazał dane dotyczące rentowności projektu.
4. UWAGI ZJEDNOCZONEGO KRÓLESTWA
(54) Zjednoczone Królestwo przekazało dodatkowe informacje na temat parametrów operacyjnych elektrowni w Lynemouth. W następstwie przeglądu danych dotyczących innych elektrowni wykorzystujących biomasę współczynnik obciążenia elektrowni w Lynemouth zwiększono z 75,3 % do 77 % (jak podano w tabeli, zob. także przypis 3). Ponadto Zjednoczone Królestwo wykazało, że w przypadku elektrowni węglowych w Zjednoczonym Królestwie w latach 2009-2013 sprawność cieplna elektrowni zasilanych pyłem węglowym wynosiła około 36 %. Zjednoczone Królestwo przedstawiło zestawienie kosztów paliwa i wyjaśniło, że wszystkie parametry operacyjne są wiarygodne, ponieważ zostały porównane z innymi elektrowniami i podane przeglądowi przez niezależnych ekspertów 22 .
(55) Zjednoczone Królestwo twierdzi, że warunki ekonomiczne projektu dotyczącego elektrowni w Lynemouth znacznie się zmieniły od czasu zgłoszenia. W szczególności przewidywano, że realizacja projektu zostanie zlecona w trzecim kwartale 2016 r., ale Zjednoczone Królestwo szacuje, że nastąpi to obecnie przed drugą połową 2017 r. Ponieważ wsparcie na rzecz przekształcenia elektrowni w celu zasilania jej biomasą zakończy się w marcu 2027 r. niezależnie od daty jego rozpoczęcia, projekt stracił środki z dotacji w takiej wysokości, jaka zostałaby przyznana w okresie około jednego roku. Wzrosły również koszty inwestycji w ramach projektu. Co więcej, wskutek zmiany polityki od sierpnia 2015 r. odnawialne źródła energii elektrycznej nie będą zwolnione z podatku klimatycznego (podatku od emisji dwutlenku węgla). Ponadto deprecjacja funta w stosunku do dolara amerykańskiego dodatkowo zmniejszyła rentowność projektu.
(56) Zdaniem władz Zjednoczonego Królestwa zmiany te znacząco zmniejszyły rentowność projektu. Szacowana wewnętrzna stopa zwrotu wynosi obecnie około [3-8 %] w ujęciu realnym, przed opodatkowaniem.
(57) W 2014 r. nastąpił wzrost światowego rynku granulatu drzewnego, osiągając poziom, w którym przedmiotem obrotu było 27 mln ton suchego granulatu. Zjednoczone Królestwo przekazało również dane dotyczące handlu na światowym rynku granulatu drzewnego (zob. wykres 4). Zużycie granulatu drzewnego w Unii wzrosło niemal dwukrotnie - z około 8 mln ton suchego granulatu w 2009 r. do około 16 mln ton suchego granulatu w 2013 r. 23 .
Wykres 4
Handel przywożonym suchym granulatem drzewnym w UE, w tonach
grafika
(58) Jak wynika z wykresu 5, przywóz suchego granulatu do Unii wzrósł z 1,8 mln ton w 2009 r. do 3,2 mln ton w 2011 r. W 2012 r. wielkość przywozu suchego granulatu do Unii wynosiła w przybliżeniu 4 mln ton, a oczekuje się, że w nadchodzących latach przywóz wzrośnie. W 2014 r. wielkość przywozu suchego granulatu drzewnego z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych do Unii wynosiła w przybliżeniu 7,3 mln ton 24 .
Wykres 5
Przywóz suchego granulatu drzewnego do UE, w tonach
grafika
(59) Zjednoczone Królestwo wyjaśniło również, że ogromna większość dostępnej podaży granulatu jest obecnie nabywana na podstawie indywidualnie negocjowanych umów (o okresie obowiązywania wynoszącym zazwyczaj 5-10 lat). Rynek kasowy granulatu drzewnego stanowi bardzo ograniczoną część ogólnej podaży granulatu drzewnego. Zakłady produkujące granulat drzewny można zbudować w 18-30 miesięcy i mogą one mieć zabezpieczenie w postaci długoterminowej umowy na dostawy. Ze względu na niskie bariery dla nowych podmiotów wchodzących na rynek władze Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że rynek granulatu drzewnego może sprostać wzrostowi popytu na granulat niezbędny do zaopatrywania elektrowni w Lynemouth.
(60) Na potwierdzenie tego argumentu Zjednoczone Królestwo porównało zużycie granulatu w Unii z ceną kasową w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych. Jak przedstawiono na wykresie 5, w latach 2009-2011 przywóz do Unii z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych podwoił się. W tym okresie ceny na rynku kasowym nie uległy znacznym zmianom mimo większego przywozu do Unii, jak pokazano na wykresie 6.
Wykres 6
Zużycie granulatu drzewnego i ceny kasowe FOB granulatu drzewnego w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych (lata 2009-2013)
[...] *
(61) Zjednoczone Królestwo przekazało również dane dotyczące proponowanego łańcucha dostaw. Planuje się, że elektrownia w Lynemouth będzie pozyskiwać około [60-80 %] potrzebnego granulatu z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych. Około [5-20 %] będzie dostarczane z innych państw członkowskich, a reszta z Kanady Zachodniej. Elektrownia w Lynemouth zidentyfikowała [...] potencjalnych dostawców, z czego [...] w [...] różnych stanach południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych, a [...] w Europie. Elektrownia w Lynemouth ma nie pozyskiwać biomasy ze Zjednoczonego Królestwa.
(62) Zdaniem Zjednoczonego Królestwa wzrost cen surowców można wyjaśnić brakiem odpadów tartacznych. Zjednoczone Królestwo wyjaśniło, że odpady tartaczne powstają w dużych ilościach podczas obróbki tarcicy i mogą być wykorzystywane do produkcji granulatu drzewnego, jak również do innych zastosowań. Dostępność odpadów tartacznych jest jednak ograniczona i powiązana z produkcją tarcicy. Według Zjednoczonego Królestwa amerykański sektor budowlany nie odzyskał w pełni kondycji po kryzysie finansowym. Mniejsza liczba rozpoczętych nowych budów domów i mniejsza produkcja tarcicy ograniczają dostępną podaż odpadów tartacznych, które można byłoby wykorzystać do produkcji pulpy drzewnej i granulatu drzewnego. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa niedobór odpadów tartacznych istotnie przyczynia się do wzrostu cen surowców.
(63) Na poparcie tego argumentu władze Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że wzrost cen surowców na rynkach lokalnych nie koreluje ze wzrostem produkcji granulatu. Na wykresie 7 przedstawiono wzrost ceny na lokalnych rynkach Stanów Zjednoczonych od drugiego kwartału 2013 r. do pierwszego kwartału 2015 r., wskazując rynki, na których dostrzeżono istotny wzrost produkcji granulatu.
Wykres 7
Wzrost ceny zapasu sosny na pniu na lokalnych rynkach Stanów Zjednoczonych między drugim kwartałem 2013 r. a pierwszym kwartałem 2015 r.
[...] *
(64) Ponadto Zjednoczone Królestwo potwierdziło, że poprzez zmianę postanowień umowy elektrownia w Lynemouth może być zobowiązana do zmiany kryteriów zrównoważoności opisanych w motywie 24, na przykład w przypadku jakichkolwiek przyszłych europejskich obowiązkowych kryteriów zrównoważoności w odniesieniu do biomasy stałej.
5. OCENA ŚRODKA
(65) Środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jeśli jest pomoc jest "przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów [...] w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi".
(66) Jak stwierdzono w decyzji o wszczęciu postępowania z dnia 19 lutego 2015 r., beneficjent otrzyma pomoc operacyjną w postaci zmiennej premii (zob. motywy 16-19 powyżej) od kontrahenta będącego spółką państwową ze Zjednoczonego Królestwa, Low Carbon Contracts Company Ltd, w odniesieniu do wytwarzanej energii elektrycznej. W ramach środka promuje się wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (w tym przypadku z biomasy) przez wybranego beneficjenta. Państwa członkowskie prowadzą szeroko zakrojony handel energią elektryczną. Zgłoszony środek mógłby zatem zakłócać konkurencję na rynku energii elektrycznej oraz mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Elektrownia będzie ponadto konkurować na rynku surowcowym w zakresie biomasy wykorzystywanej jako paliwo. Dokładniej rzecz ujmując, ze względu na brak wystarczających lokalnych zasobów leśnych większość biomasy stałej potrzebnej jako paliwo w elektrowni będzie sprowadzana z zagranicy (zob. motyw 61).
(67) Komisja stwierdza, że zgłoszony środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 Traktatu 25 .
5.1. Zgodność pomocy z prawem
(68) Na podstawie informacji przekazanych przez Zjednoczone Królestwo Komisja zauważa, że nie podjęto ostatecznej decyzji inwestycyjnej. Żadne środki nie zostaną wypłacone przed uzyskaniem zatwierdzenia pomocy państwa. Komisja uznaje zatem, że Zjednoczone Królestwo wypełniło swoje zobowiązania wynikające z art. 108 ust. 3 TFUE.
5.2. Zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
(69) Komisja stwierdza, że zgłoszony środek ma na celu wspieranie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, a mianowicie biomasy stałej. Zgłoszony środek wchodzi w zakres wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014-2020 (wytyczne dotyczące środowiska i energii) 26 . Komisja oceniła zatem zgłoszony środek na podstawie ogólnych zasad dotyczących zgodności ustanowionych w wytycznych dotyczących środowiska i energii (określonych w sekcji 3.2 tych wytycznych) oraz w oparciu o szczegółowe kryteria zgodności w odniesieniu do pomocy operacyjnej przyznanej na produkcję energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (sekcja 3.3.2.1 wytycznych dotyczących środowiska i energii).
5.2.1. Cel stanowiący przedmiot wspólnego zainteresowania
(70) Jak stwierdzono w decyzji o wszczęciu postępowania, Komisja zauważa, że celem zgłoszonego środka pomocy jest udzielenie Zjednoczonemu Królestwu pomocy w osiągnięciu celów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz celów w zakresie redukcji emisji CO2 określonych przez UE w ramach jej strategii "Europa 2020" 27 . Jak opisano w motywie 10 powyżej, zgodnie z szacunkami Zjednoczonego Królestwa elektrownia ma wytwarzać około 2,3 TWh energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, co pozwoli ograniczyć emisje CO2 o 17,7 mln ton. Dlatego też zgodnie z pkt 30 i 31 oraz pkt 33 lit. a) wytycznych dotyczących środowiska i energii Zjednoczone Królestwo jednoznacznie przedstawiło oczekiwaną w wyniku projektu redukcję emisji CO2 i oczekiwaną produkcję energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Komisja stwierdza, że zgłoszony środek pomocy służy osiągnięciu celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania zgodnie z art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu.
(71) Organizacje ekologiczne oraz firma Steptoe & Johnson zgłosiły obawy dotyczące wpływu projektu na środowisko. Zjednoczone Królestwo potwierdziło, że pomoc zostanie przyznana tylko na rzecz biomasy zgodnej z definicjami określonymi w wytycznych dotyczących środowiska i energii (zob. motyw 6 tych wytycznych). Komisja przypomina, że pomoc będzie służyć osiągnięciu celów środowiskowych określonych w motywie 69, a tym samym musi zostać poddana badaniu środowiskowemu przeprowadzanemu na potrzeby kontroli pomocy państwa. Oprócz pomyślnego przejścia tego badania dotyczącego pomocy państwa elektrownia będzie musiała osiągnąć zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie przepisami ochrony środowiska, w szczególności w odniesieniu do wpływu na zanieczyszczenie powietrza. Elektrownia podlega dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE 28 , w której ustanowiono dopuszczalne wielkości emisji NOx, SO2 i cząstek stałych pochodzących z dużych obiektów energetycznego spalania, i musi jej przestrzegać. Ponadto Komisja zauważa, że granulat drzewny wykorzystywany w elektrowni w Lynemouth będzie musiał spełniać kryteria zrównoważonego rozwoju obowiązujące w Zjednoczonym Królestwie. Według władz Zjednoczonego Królestwa kryteria te, łącznie z minimalną wielkością ograniczenia emisji CO2, oblicza się w kontekście cyklu życia. Kryteria zrównoważoności stosowane przez Zjednoczone Królestwo zawierają również przepisy mające na celu uniknięcie negatywnego wpływu na środowisko (takiego jak utrata różnorodności biologicznej).
5.2.2. Istnienie potrzeby interwencji państwa, efekt zachęty i adekwatność pomocy
(72) W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja stwierdziła również, że przedmiotowa pomoc jest konieczna, ma efekt zachęty i jest adekwatna. W nawiązaniu do pkt 38, 107 i 115 wytycznych dotyczących środowiska i energii Komisja zauważa w szczególności, że niedoskonałości rynku (tj. nieuwzględnienie efektów zewnętrznych wykorzystywania paliw kopalnych w cenie energii) nie są w wystarczającym stopniu uwzględnione w obowiązujących ramach politycznych oraz że bez ocenianej pomocy operacyjnej projekt nie byłby opłacalny.
(73) W odniesieniu do pkt 49 i 58 wytycznych dotyczących środowiska i energii Zjednoczone Królestwo wykazało, że uśrednione koszty energii elektrycznej są znacznie wyższe od oczekiwanej ceny rynkowej energii elektrycznej, a władze Zjednoczonego Królestwa przedstawiły analizę finansową wykazującą, że bez ocenianej pomocy wewnętrzna stopa zwrotu projektu byłaby ujemna. W takiej sytuacji uczestnicy rynku nie chcieliby inwestować w przedmiotowy projekt dotyczący biomasy. Pomoc zmienia zatem zachowanie beneficjenta. Zjednoczone Królestwo potwierdziło, że beneficjent był zobowiązany do złożenia wniosków oraz że wnioski te złożono przed rozpoczęciem prac nad projektem (pkt 51 wytycznych dotyczących środowiska i energii).
(74) W odniesieniu do w szczególności do pkt 40 i 116 wytycznych dotyczących środowiska i energii Zjednoczone Królestwo wykazało, że pomoc jest adekwatnym instrumentem. Jak wyjaśniono w decyzji o wszczęciu postępowania, uśrednione koszty energii elektrycznej są wyższe od oczekiwanej ceny rynkowej energii elektrycznej, a bez pomocy państwa oczekiwana wewnętrzna stopa zwrotu byłaby ujemna. Aby zaradzić brakowi wystarczających przychodów w odniesieniu do konkretnego projektu, Zjednoczone Królestwo przyznaje pomoc państwa, która jest ukierunkowana w szczególności na konkretny projekt i uwzględnia potrzeby projektu, który należy zrealizować, nie przekraczając oczekiwanej wewnętrznej stopy zwrotu (np. mieści się w granicach stóp progowych opisanych w motywie 18 powyżej). W szczególności projekt dotyczący elektrowni w Lynemouth wybrano spośród kilku innych na potrzeby osiągnięcia unijnych celów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych (zob. motyw 7 powyżej) i przyznano na ten projekt pomoc operacyjną w postaci kontraktu na transakcje różnicowe. W swojej decyzji w sprawie SA.36196 29 (Reforma rynku energii elektrycznej - kontrakt na transakcje różnicowe w zakresie odnawialnych źródeł energii) Komisja stwierdziła, że kontrakt na transakcje różnicowe jest adekwatnym instrumentem służącym osiągnięciu celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania.
(75) Komisja stwierdza zatem, że pomoc dla zgłoszonego projektu jest konieczna, posiada efekt zachęty oraz jest przyznana w postaci adekwatnego instrumentu.
5.2.3. Proporcjonalność
(76) W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości co do proporcjonalności pomocy (zob. motyw 28 powyżej). Komisja przypomina, że w odniesieniu do takiego projektu dotyczącego biomasy Zjednoczone Królestwo wyliczyło uśrednione koszty wytworzenia energii na podstawie wewnętrznej stopy zwrotu równej 10 % na co najmniej 105 GBP/MWh (zob. motyw 19). Komisja uważa te uśrednione koszty wytworzenia energii za odpowiednie, jak już potwierdzono we wcześniejszych decyzjach 30 . Zjednoczone Królestwo wykazało, że pomoc na jednostkę energii nie przekracza różnicy między uśrednionymi kosztami wytworzenia energii a oczekiwaną ceną rynkową energii elektrycznej, ponieważ kurs wykonania (odzwierciedlający cenę rynkową powiększoną o opłatę) nie przekracza uśrednionych kosztów wytworzenia energii 31 . Ponadto Zjednoczone Królestwo potwierdziło, że pomoc zostanie przyznana do czasu pełnej amortyzacji inwestycji zgodnie z przyjętymi zasadami rachunkowości.
(77) W przypadku zgłoszonego projektu stopa progowa wynosi 8,8-12,7 % w ujęciu realnym przed opodatkowaniem, jak opisano w motywie 18 powyżej, i została ona przyjęta przez Komisję w swojej decyzji o wszczęciu postępowania. Była ona zgodna ze stopami zatwierdzonymi wcześniej przez Komisję w odniesieniu do projektów dotyczących biomasy w Zjednoczonym Królestwie 32 . Komisja oceni, czy wewnętrzna stopa zwrotu projektu jest zgodna ze stopą progową.
(78) W następstwie decyzji o wszczęciu postępowania Zjednoczone Królestwo przedstawiło zaktualizowane informacje na temat projektu, wskazujące, że wewnętrzna stopa zwrotu dla projektu dotyczącego elektrowni w Lynemouth jest znacznie niższa w porównaniu z analogiczną stopą podaną w zgłoszeniu, głównie z powodu utraty środków z dotacji w takiej wysokości, jaka zostałaby przyznana w okresie około jednego roku, wyższych kosztów inwestycji, zniesienia zwolnienia z podatku klimatycznego oraz niekorzystnych zmian kursów walutowych. Ponadto władze Zjednoczonego Królestwa zaktualizowały jeden z parametrów operacyjnych, współczynnik obciążenia, który ma obecnie korzystniejszą wartość.
(79) Zgodnie z przedłożonymi kalkulacjami finansowymi wewnętrzna stopa zwrotu dla projektu wynosi obecnie około [3-8 %] w ujęciu realnym przed opodatkowaniem, czyli jest znacznie niższa od stopy progowej, a zatem już wskazuje na brak nadmiernej rekompensaty. Niemniej jednak Komisja zauważa, że nadal mogą ulec zmianie parametry operacyjne, takie jak: średnia sprawność cieplna, współczynnik obciążenia i koszt paliwa.
(80) W tym kontekście Zjednoczone Królestwo przekazało dane wykazujące, że sprawność cieplna elektrowni zasilanych pyłem węglowym wynosi około 36 %, informacje rynkowe wskazują zaś na to, że w przypadku tego rodzaju projektu przekształcenia elektrowni w celu zasilania jej biomasą można osiągnąć sprawność cieplną wynoszącą około 38-39 %. Wydaje się zatem, że wzrost sprawności cieplnej o 10 %, o którym mowa w decyzji o wszczęciu postępowania, nie jest realistyczny.
(81) Jak wykazano powyżej, współczynnik obciążenia w ramach projektu (zob. motyw 12) został zwiększony do 77 % na podstawie analizy danych dotyczących innych elektrowni wykorzystujących biomasę, które Zjednoczone Królestwo poddało przeglądowi w następstwie decyzji o wszczęciu postępowania. Ponadto informacje przedłożone przez Zjednoczone Królestwo wskazują na to, że współczynnik obciążenia netto w przypadku tego typu elektrowni nie przekraczałby około 80 % 33 .
(82) Jeśli chodzi o koszty paliwa, Zjednoczone Królestwo szczegółowo wyjaśniło koszt zapewnienia wystarczających dostaw granulatu drzewnego. Dostarczona dokumentacja została zweryfikowana przez niezależnych ekspertów i zawiera ona szczegółowy podział głównych elementów kosztów w łańcuchu dostaw do elektrowni w Lynemouth, w tym kosztów produkcji, transportu i logistyki (z uwzględnieniem kosztów związanych z modernizacją obiektów portowych konieczną ze względu na elektrownię w Lynemouth). Na podstawie przedstawionych wyjaśnień Komisja stwierdza, że koszt paliwa wynoszący 7,17 GBP/GJ stanowi racjonalny szacunek oczekiwanego kosztu paliwa.
(83) Wewnętrzną stopę zwrotu oszacowano przy założeniu, że sprawność cieplna i współczynnik obciążenia zwiększyłyby się o 5 %, a koszty paliwa zmniejszyłyby się o 5 %. Zmiany tej wielkości uznaje się za zgodne z realistycznymi zakresami parametrów operacyjnych, o których mowa w motywach 79-81. Takie łączne zmiany spowodowałyby wzrost wewnętrznej stopy zwrotu (w ujęciu realnym przed opodatkowaniem) z około [3-8 %] do [...]. Wartość ta nadal mieści się w zakresie stóp progowych przewidzianych przez Zjednoczone Królestwo.
(84) W świetle powyższych ustaleń Komisja stwierdza, że przedmiotowa pomoc nie prowadzi do nadmiernej rekompensaty. Zgłoszony środek jest zatem proporcjonalny pod względem osiągnięcia celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania.
5.2.4. Unikanie nadmiernego negatywnego wpływu na konkurencję i handel
(85) Oceniając zgodność środka pomocy państwa, Komisja musi ustalić, że "negatywny wpływ środka pomocy w postaci zakłóceń konkurencji i oddziaływania na handel między państwami członkowskimi był ograniczony i zrównoważony pozytywnymi efektami w postaci wkładu w osiągnięcie celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania" (zob. pkt 88 wytycznych dotyczących środowiska i energii).
(86) W odniesieniu do pkt 94-96 wytycznych dotyczących środowiska i energii Komisja stwierdza, że przedmiotowy środek nie wywiera wyraźnego negatywnego wpływu, ponieważ pomoc jest proporcjonalna i nie prowadzi wyłącznie do przeniesienia działalności bez wpływu na środowisko. Pomoc posłuży przekształceniu elektrowni węglowej w Lynemouth w elektrownię na biomasę, co spowoduje ograniczenie emisji CO2 (zob. motyw 10 powyżej).
(87) Przy ocenie negatywnych skutków środka pomocy Komisja skupia się na zakłóceniach wynikających z przewidywalnego wpływu pomocy na konkurencję na właściwych rynkach produktowych i lokalizację działalności gospodarczej (zob. pkt 97 wytycznych dotyczących środowiska i energii). Ponieważ pomoc przyznawana jest na wytwarzanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, właściwym rynkiem produktowym jest rynek energii elektrycznej.
(88) Po pierwsze, Komisja przypomina, że beneficjent ma ograniczony udział w rynku (0,7 % rynku wytwarzania energii elektrycznej w Zjednoczonym Królestwie). Po drugie, w odniesieniu do pkt 101 wytycznych dotyczących środowiska i energii Komisja zauważa ponadto, że projekt polega na modernizacji istniejącej elektrowni węglowej, a tym samym nie wywrze negatywnego wpływu, w szczególności takiego jak zwiększenie władzy rynkowej beneficjenta. W związku z powyższym Komisja stwierdza, że przedmiotowy środek nie miałby znacznego wpływu na konkurencję na rynku wytwarzania energii elektrycznej w Zjednoczonym Królestwie.
(89) W swojej decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wyraziła wątpliwości co do tego, czy projekt zakłóca konkurencję na rynku granulatu drzewnego oraz na rynku wyższego szczebla, tj. rynku surowców, w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Z uwagi na cechy szczególne tego indywidualnie zgłoszonego projektu Komisja poszerzyła analizę o wpływ pośredni na rynki wtórne.
5.2.5. Zakłócenia na rynku granulatu drzewnego
(90) Komisja najpierw przypomina, że w elektrowni w Lynemouth będzie można używać wyłącznie przemysłowego granulatu drzewnego. Chociaż w niektórych elektrowniach można częściowo zastąpić granulat drzewny innymi paliwami, z uwagi na konstrukcję elektrowni w Lynemouth nie należy oczekiwać, by w tym przypadku można było zastąpić granulat drzewny innym produktem. Na potrzeby analizy skali zakłócenia konkurencji wskutek projektu właściwym rynkiem produktowym jest rynek przemysłowego granulatu drzewnego.
(91) Z danych przekazanych przez Zjednoczone Królestwo (zob. wykres 4) wynika, że granulat drzewny jest przedmiotem handlu między głównymi obszarami produkcji i konsumpcji. Ponadto w ciągu ostatnich kilku lat przepływy handlowe znacznie wzrosły (o ponad 40 % w ciągu jednego roku). Ponadto z danych przekazanych przez Zjednoczone Królestwo wynika, że przywóz granulatu drzewnego do UE z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych podwoił się w latach 2009-2011 (jak przedstawiono na wykresie 5).
(92) W związku z tym na podstawie przepływów handlowych i wielkości przywozu do Unii Komisja stwierdza, że rynek granulatu drzewnego nie jest ograniczony do jednego państwa członkowskiego ani do Unii, lecz na potrzeby oceny zakłóceń na rynku granulatu drzewnego należy go uznać za rynek światowy.
(93) W 2014 r. nastąpił wzrost światowego rynku granulatu drzewnego, osiągając poziom, w którym przedmiotem obrotu było 27 mln ton suchego granulatu. Zużycie granulatu drzewnego w Europie wzrosło dwukrotnie w latach 2009-2012 (jak pokazano na wykresie 5). Pomimo tego wzrostu z danych przedstawionych na wykresie 6 wynika, że ceny na rynku kasowym nie uległy znacznej zmianie.
(94) Ponadto na podstawie informacji przedłożonych w odpowiedzi na decyzję o wszczęciu postępowania Komisja zauważa, że zakup większości podaży granulatu obecnie odbywa się na podstawie indywidualnie negocjowanych umów. Zakłady produkujące granulat drzewny można zbudować w ciągu dwóch lat od podpisania nowych umów i zabezpieczenia sprzedaży (lub wcześniej). Wydaje się zatem, że bariery rynkowe dla nowych zakładów produkcyjnych są niskie. Niedawny wzrost zdolności produkcji granulatu drzewnego zarówno w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych, jak i w Unii 34 potwierdza to spostrzeżenie.
(95) Ilość granulatu drzewnego, jakiej potrzebuje elektrownia w Lynemouth, stanowi około 5,5 % światowego rynku granulatu drzewnego w 2014 r. Jest to znacznie mniej niż 7,4 % oszacowane na podstawie danych z 2012 r. w decyzji o wszczęciu postępowania. Z uwagi na fakt, że nowe zakłady produkujące granulat drzewny można budować mniej więcej równolegle - pod względem czasu trwania - z realizacją projektu przekształcenia elektrowni (zob. motywy 59 i 60), można oczekiwać, że dodatkowe zdolności produkcyjne staną się dostępne wraz z dodatkowym popytem, jak potwierdził przewidywany łańcuch dostaw na potrzeby projektu.
(96) Również jeżeli wziąć pod uwagę przeszłość, poziomy przywozu i zużycia granulatu szybko wzrosły w Unii, co stanowi kolejny wskaźnik przemawiający za tym, że rynek granulatu drzewnego może pochłonąć duży wzrost popytu na granulat drzewny. Należy również zauważyć, że cena kasowa w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych - głównym obszarze, z którego ma być pozyskiwany granulat drzewny na potrzeby projektu - nie zmieniła się znacznie (wykres 6), podczas gdy przywóz do Unii z tego regionu zwiększył się (wykres 5).
(97) Z analizy wynika, że rynek granulatu drzewnego jest rynkiem globalnym i może dostosować się do wzrostu popytu na granulat drzewny oczekiwanego w wyniku projektu. Komisja stwierdza zatem, że pomoc nie wywiera negatywnego wpływu na warunki wymiany handlowej na rynku granulatu drzewnego w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (redukcja emisji CO2 i zwiększenie produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych).
5.2.6. Zakłócenia na rynku surowców
(98) W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja zauważyła (zob. motyw 75 decyzji o wszczęciu postępowania), że zwiększony popyt na granulat drzewny może prowadzić do dalszych zakłóceń na rynku surowców (tj. na rynku włókna drzewnego). W związku z tym przypomina się, że pomoc przyznaje się w przeliczeniu na MWh energii elektrycznej wytworzonej przez elektrownię w Lynemouth. Potencjalne zakłócenia na rynku granulatu drzewnego i rynku surowców nie wynikają z dotacji bezpośrednich na granulat drzewny lub surowiec, lecz ze zwiększonego zapotrzebowania na paliwo do celów produkcji energii elektrycznej. Ponadto wpływ na rynek surowców jest pośredni w porównaniu z zakłóceniami na rynku granulatu drzewnego.
(99) Chociaż możliwe jest transportowanie granulatu za granicę, ze względów ekonomicznych surowce używane przez przemysł produkujący granulat drzewny można zazwyczaj transportować tylko na ograniczone odległości. Zakłady produkujące półprodukty z papierówki pozyskują dostawy drewna z obszaru w promieniu średnio około 100-150 km (zwanego strefą zasięgu zakładu). Aby ocenić wpływ tych zakładów na konkurencję, należy zatem ustalić, z którego rynku lokalnego będzie lub prawdopodobnie będzie pozyskiwany granulat drzewny.
(100) Jak wyjaśniono w motywie 11 powyżej, elektrownia w Lynemouth ma pozyskiwać około [60-80 %] całego granulatu drzewnego potrzebnego jako paliwo z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych. Około [5-20]-15 % granulatu będzie pochodziło z innych państw członkowskich. Oznacza to, że około [...] mln ton suchego granulatu rocznie będzie pozyskiwane z innych państw członkowskich od około 16 różnych dostawców. Stanowiłoby to około [...] zużycia granulatu drzewnego w UE (zob. wykres 6). Poza tym elektrownia w Lynemouth ma nie pozyskiwać biomasy ze Zjednoczonego Królestwa. Jest więc mało prawdopodobne, żeby projekt doprowadził do wzrostu cen surowców na rynku Zjednoczonego Królestwa lub na rynku Unii Europejskiej, jak twierdzą odpowiednio EPF i WPF. Przedmiotowy środek nie powinien zatem prowadzić do wystąpienia nadmiernych zakłóceń konkurencji w Unii. Ponieważ większość granulatu drzewnego pozyskuje się spoza Unii, a rynek surowców jest rynkiem lokalnym, wpływ występuje poza obszarem Unii.
(101) Około [10-30 %] potrzebnego granulatu drzewnego będzie pochodziło z Kanady. Uważa się, że potencjalne dostawy z Kanady będą znacznie większe niż z Europy. Z danych przedłożonych przez kanadyjskie stowarzyszenie producentów granulatów wynika, że szacowana nadwyżka biomasy suchej w Kanadzie Zachodniej wynosi 14 mln ton. Ilość granulatu pozyskiwana z Kanady stanowiłaby [...] tej szacowanej nadwyżki. Dlatego też projekt nie powinien mieć nadmiernego wpływu na kanadyjski rynek w odniesieniu do surowca do produkcji granulatu drzewnego.
(102) Większość dostaw granulatu na potrzeby projektu będzie przywożona z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych. W badaniu potencjalnych zakłóceń na rynku surowców (rynku włókna drzewnego) skupiono się zatem na tym regionie.
(103) Wielkość przywozu z południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych do elektrowni w Lynemouth będzie wynosiła około 2 mln ton drewna świeżego (co odpowiada około 0,9 mln ton suchego granulatu). Stanowi to 1,7 % całkowitej podaży papierówki w 2011 r. w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych i odpowiada 0,9 % całkowitej ilości drewna ściętego w tym samym roku w tym regionie. Same takie niskie odsetki nie stanowią wyraźnych przesłanek świadczących o nadmiernych zakłóceniach na rynku surowców. Biorąc pod uwagę całkowitą ilość ściętego drewna, wpływ ten w szczególności nie doprowadziłby do nadmiernych zakłóceń na rynku. Ponadto w wartościach tych uwzględnia się wyłącznie papierówkę i nie uwzględnia się innych materiałów wsadowych, takich jak pozostałości leśne i odpady tartaczne, które również mogą być w pewnym stopniu wykorzystywane do produkcji granulatu drzewnego.
(104) Niektóre osoby trzecie twierdziły jednak, że wzrost produkcji granulatu spowodował wzrost cen surowców (papierówki) w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych. W szczególności Steptoe & Johnson oraz AFPA przedłożyły dane wskazujące na wzrost cen w latach 2011-2014. Te same dane, ale dotyczące dłuższego okresu, przedłożyło amerykańskie stowarzyszenie producentów granulatów przemysłowych (wykres 3).
(105) Komisja zauważa, że - jak pokazano na wykresie 2 - średnia cena surowca (cena zapasu na pniu) w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych nie wykracza poza zakres historyczny. Wydaje się zatem, że wzrost cen od 2011 r. nie jest niezwykły. W 2010 r. ceny były jeszcze wyższe, co miało być wynikiem zjawisk pogodowych.
(106) Ponadto Zjednoczone Królestwo twierdziło, że rynek amerykański nadal boryka się ze spadkiem popytu w następstwie kryzysu finansowego. W szczególności produkcja tarcicy zmniejszyła się o około 57 mln ton drewna świeżego w porównaniu z 2005 r. Gdyby ilość ta była dostępna, dałoby to około 28-19 mln ton świeżych pozostałości, które mogłyby stanowić surowiec do produkcji granulatu drzewnego lub produktów konkurencyjnych. Ponadto Zjednoczone Królestwo twierdzi, że nie ma współzależności między obszarami o dużej produkcji granulatu a wzrostem cen papierówki na rynkach lokalnych (wykres 7).
(107) Z danych przedstawionych na wykresie 1 rzeczywiście wynika, że większe ilości tarcicy, a zatem i pozostałości, były dostępne przed 2008 r. Bardziej ograniczona dostępność pozostałości mogła zatem negatywnie wpłynąć na cenę papierówki. Ponadto Zjednoczone Królestwo wykazało, że wysoki poziom produkcji granulatu niekoniecznie koreluje ze wzrostem cen surowców (zob. motyw 63 powyżej).
(108) Jak stwierdzono powyżej (zob. motyw 62 powyżej), na ceny papierówki wpływają czynniki takie jak warunki pogodowe, a w przeszłości zaobserwowano również wahania dostępności pozostałości (związane z rynkiem tarcicy) i fluktuację cen. Ponadto do wzrostu i spadku cen dochodzi zarówno na obszarach o wysokim poziomie produkcji granulatu, jak i na obszarach o niskim poziomie tej produkcji. Pośredni popyt na surowce będący wynikiem projektu dotyczącego elektrowni w Lynemouth nie powinien zatem prowadzić do nadmiernych zakłóceń na rynku.
(109) Zainteresowane strony przedłożyły również badanie teoretyczne, w którym przedstawiono możliwy wpływ przyszłych scenariuszy o wysokim wskaźniku rozpowszechnienia bioenergii. W badaniu tym nie ocenia się wpływu projektu dotyczącego elektrowni w Lynemouth na rynek, lecz szacuje się skutek oczekiwanego światowego popytu na biomasę, biorąc pod uwagę aktualną i przyszłą politykę. Nie ma jednak pewności co do tego, w jakim stopniu przyszłe plany związane z biomasą zostaną zrealizowane oraz na jakich warunkach i z jakich regionów faktycznie pozyskiwana byłaby biomasa w przypadku zrealizowania tych planów. Badanie to nie wpływa zatem na zmianę wniosków dotyczących potencjalnego wpływu projektu dotyczącego elektrowni w Lynemouth, ponieważ dotyczy ono w szczególności potencjalnego wpływu przyszłych wydarzeń.
(110) Ponadto według danych przedłożonych przez Zjednoczone Królestwo elektrownia w Lynemouth ma pozyskiwać biomasę z około [...] zakładów produkujących granulat drzewny z [...] stanów w południowowschodniej części Stanów Zjednoczonych. Dywersyfikacja łańcucha dostaw jeszcze bardziej zmniejszy ryzyko wystąpienia zakłóceń na rynkach lokalnych.
(111) Komisja stwierdza zatem, że przedmiotowy środek nie powinien prowadzić do wystąpienia nadmiernych zakłóceń na rynku surowców. W związku z tym przypomina się, że pomoc przyznaje się na wytwarzanie energii elektrycznej z biomasy stałej, a wszelki wpływ pomocy byłby pośredni względem pozyskiwania surowca wykorzystywanego przez przemysł produkujący granulat drzewny.
5.2.7. Test bilansujący
(112) Jak określono w pkt 97 wytycznych dotyczących środowiska i energii, w przypadku środków pomocy państwa właściwie ukierunkowanych na niedoskonałość rynku, którą mają one skorygować, ryzyko, że pomoc nadmiernie zakłóci konkurencję, jest bardziej ograniczone. Komisja zauważa, że bezpośrednim celem pomocy jest osiągnięcie celów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz redukcji emisji CO2 w sposób proporcjonalny i adekwatny. Zatem bardziej ograniczone jest również ryzyko nadmiernych zakłóceń konkurencji. Jak określono w motywie 110 powyżej, Komisja nie stwierdziła nadmiernych zakłóceń na właściwym rynku produktowym (rynku granulatu drzewnego). Nie stwierdzono również nadmiernych zakłóceń na rynkach wyższego szczebla (rynkach surowców).
(113) Ponadto Komisja musi ocenić, czy środek zakłóca konkurencję lub grozi zakłóceniem konkurencji w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Wpływ na rynek surowców ma charakter lokalny i występuje przeważnie poza Europą, ponieważ granulat drzewny jest przywożony. Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi byłby zatem w każdym razie ograniczony.
(114) Komisja uważa zatem, że negatywny wpływ pomocy na rzecz projektu dotyczącego elektrowni w Lynemouth w postaci zakłóceń konkurencji i oddziaływania na handel między państwami członkowskimi jest ograniczony i zrównoważony pozytywnymi efektami w postaci wkładu w osiągnięcie celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania (wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych oraz ograniczenie emisji CO2 z wytwarzania energii elektrycznej), dlatego ogólny bilans jest dodatni.
5.2.8. Inne aspekty - zgodność z art. 30 i 110 TFUE
(115) W kontekście decyzji dotyczącej kontraktu na transakcje różnicowe w zakresie odnawialnych źródeł energii (SA.36196) oraz decyzji dotyczącej pomocy w ramach ostatecznej decyzji inwestycyjnej umożliwiającej wprowadzenie odnawialnych źródeł energii w odniesieniu do pięciu projektów dotyczących morskiej energii wiatrowej (SA.38758, SA.38759, SA.38761, SA.38763 i SA.38812) i projektu dotyczącego elektrociepłowni wykorzystującej biomasę (SA.38796) Zjednoczone Królestwo zobowiązało się dostosować sposób obliczania zobowiązań dostawców energii elektrycznej z tytułu płatności w ramach kontraktu na transakcje różnicowe, tak by udziały dostawców w rynku nie obejmowały kwalifikującej się energii ze źródeł odnawialnych wytwarzanej w państwach członkowskich UE poza Zjednoczonym Królestwem i dostarczanej klientom w Zjednoczonym Królestwie.
(116) Zjednoczone Królestwo zapewni, aby żadne płatności w ramach kontraktu na transakcje różnicowe nie zostały dokonane przed ustanowieniem tego wyłączenia, lub jeśli nie jest to możliwe, Zjednoczone Królestwo wprowadzi mechanizm zwrotu dostawcom kosztów wszelkiej importowanej kwalifikującej się energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych dostarczonej przed wejściem w życie wspomnianego wyłączenia, ale po rozpoczęciu dokonywania płatności w ramach kontraktu na transakcje różnicowe.
(117) Zobowiązanie, o którym mowa w motywie 114, będzie miało zastosowanie również do zgłoszonego środka.
(118) W świetle zobowiązania, o którym mowa w motywie 114, Komisja uważa, że mechanizm finansowania zgłoszonych środków pomocy nie powinien wprowadzać żadnych ograniczeń sprzecznych z art. 30 lub art. 110 TFUE.
6. WNIOSEK
(119) W świetle powyższego Komisja stwierdza, że zgłoszony środek pomocy służy osiągnięciu celu stanowiącego przedmiot wspólnego zainteresowania w sposób niezbędny i proporcjonalny zgodnie z wytycznymi dotyczącymi środowiska i energii, a zatem pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 1 grudnia 2015 r.
|
W imieniu Komisji |
|
Margrethe VESTAGER |
|
Członek Komisji |
