(C/2024/6816)(Dz.U.UE C z dnia 29 listopada 2024 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 1 , w szczególności jego art. 3 ust. 3,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 3 , którym ustanowiono Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwany dalej "Instrumentem"), weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument zapewnia państwom członkowskim wsparcie finansowe służące realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Zgodnie z priorytetami europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej Instrument przyczynia się do osiągnięcia odbudowy gospodarczej i społecznej oraz do wdrażania zrównoważonych reform i inwestycji, w szczególności reform i inwestycji, których celem jest promowanie zielonej i cyfrowej transformacji oraz zwiększenie odporności gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić finanse publiczne oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie, a także zwiększyć spójność terytorialną wewnątrz Unii i wspierać dalsze wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych.
(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 4 (zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie REPowerEU"), które zostało przyjęte w dniu 27 lutego 2023 r., ma na celu stopniowe redukowanie zależności Unii od importu paliw kopalnych z Rosji. Pomogłoby to w osiągnięciu bezpieczeństwa energetycznego i dywersyfikacji dostaw energii w Unii przy jednoczesnym zwiększeniu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, zdolności magazynowania energii oraz efektywności energetycznej. Hiszpania dodała do swojego krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności nowy rozdział REPowerEU w celu finansowania kluczowych reform i inwestycji, które pomogą w osiągnięciu celów REPowerEU.
(3) W dniu 16 marca 2023 r. Komisja wydała komunikat zatytułowany "Długoterminowa konkurencyjność UE: perspektywa na przyszłość po 2030 r.", aby wnieść wkład w podejmowanie decyzji politycznych i stworzyć warunki ramowe dla zwiększenia wzrostu. W komunikacie tym określono ramy konkurencyjności oparte na dziewięciu wzajemnie potęgujących się czynnikach. Wśród tych czynników na pierwszy plan wysuwają się: dostęp do kapitału prywatnego, badania naukowe i innowacje, edukacja i umiejętności oraz funkcjonujący jednolity rynek jako najważniejsze obszary polityki, których powinny dotyczyć reformy i inwestycje mające sprostać obecnym wyzwaniom związanym z produktywnością, a także wzmocnić długoterminową konkurencyjność Unii i jej państw członkowskich. W dniu 14 lutego 2024 r. Komisja wydała komunikat zatytułowany "Roczne sprawozdanie dotyczące jednolitego rynku i konkurencyjności za 2024 r.". W komunikacie tym wyszczególniono mocne i słabe strony europejskiego jednolitego rynku pod względem konkurencyjności i prześledzono rozwój sytuacji w skali roku pod kątem wskazanych dziewięciu czynników konkurencyjności.
(4) W dniu 21 listopada 2023 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024), rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2024 r. W dniu 22 marca 2024 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024) skupione wokół czterech wymiarów konkurencyjnej zrównoważoności. W dniu 21 listopada 2023 r., działając na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 5 , Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania (2024), w którym Hiszpanię wskazano jako jedno z państw członkowskich, w których mogą występować zakłócenia równowagi lub które są narażone na takie zakłócenia i w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła opinię w sprawie projektu planu budżetowego Hiszpanii na 2024 r. Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu (2024), w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 6 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro (2024)") w dniu 12 kwietnia 2024 r. oraz wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu w dniu 11 marca 2024 r.
(5) W dniu 30 kwietnia 2024 r. weszły w życie nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego. Ramy te obejmują nowe rozporządzenie (UE) 2024/1263 w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego, zmienione rozporządzenie (WE) nr 1467/97 7 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu i zmienioną dyrektywę Rady 2011/85/UE 8 w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego mają na celu wspieranie zdrowych i stabilnych finansów publicznych, zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu i odporności poprzez reformy i inwestycje, a także zapobieganie nadmiernym deficytom publicznym. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego promują także poczucie odpowiedzialności na poziomie krajowym i koncentrują się w większym stopniu na perspektywie średniookresowej, a jednocześnie na skuteczniejszym i spójniejszym egzekwowaniu przepisów. Każde państwo członkowskie musi przedłożyć Radzie i Komisji krajowy średniookresowy plan budżetowo-strukturalny. Krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne zawierają zobowiązania państwa członkowskiego dotyczące polityki budżetowej, reform i inwestycji zaplanowane na okres najbliższych 4 lub 5 lat, w zależności od zwykłej długości kadencji ustawodawcy krajowego. Ścieżka wydatków netto 9 w ramach krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, w tym wymogi dotyczące wprowadzenia lub utrzymania prawdopodobnej tendencji spadkowej długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do końca okresu dostosowawczego lub utrzymania długu na ostrożnym poziomie poniżej 60 % produktu krajowego brutto (PKB) oraz sprowadzenia lub utrzymania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej traktatowej wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB, w średnim okresie. W przypadku gdy państwo członkowskie zobowiąże się do wdrożenia odpowiedniego pakietu reform i inwestycji zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, okres dostosowawczy może zostać przedłużony o maksymalnie 3 lata. Aby pomóc w przygotowaniu tych krajowych średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych, w dniu 21 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała wytyczne dotyczące informacji, jakie państwa członkowskie mają przedstawiać w swoich krajowych średniookresowych planach budżetowo-strukturalnych i rocznych sprawozdaniach z postępów. Zgodnie z art. 5 i 36 rozporządzenia (UE) 2024/1263 Komisja w stosownych przypadkach przekazała państwom członkowskim trajektorie referencyjne i informacje techniczne. Państwa członkowskie muszą przedłożyć swoje krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne do dnia 20 września 2024 r., chyba że dane państwo członkowskie i Komisja uzgodnią przedłużenie tego terminu o rozsądny okres. Państwa członkowskie - zgodnie ze swoimi krajowymi ramami prawnymi - mogą poddać projekt krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego pod dyskusję na forum parlamentu krajowego, zwrócić się do niezależnej instytucji fiskalnej o wydanie opinii oraz przeprowadzić konsultacje z partnerami społecznymi i innymi zainteresowanymi podmiotami krajowymi.
(6) W 2024 r. europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej nadal przebiega w sposób zgodny z wdrażaniem Instrumentu. Pełne wdrożenie planów odbudowy i zwiększania odporności pozostaje nieodzowne do realizacji priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te przyczyniają się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych w ostatnich latach lub znacznej części tych wyzwań. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019, 2020, 2022 i 2023 pozostają równie aktualne w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które zostały uzupełnione, zaktualizowane lub zmienione zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(7) W dniu 30 kwietnia 2021 r. Hiszpania przedstawiła Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny określonymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 13 lipca 2021 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Hiszpanii 10 , którą to decyzję zmieniono dnia 10 października 2023 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241 w celu zaktualizowania maksymalnego wkładu finansowego z tytułu bezzwrotnego wsparcia finansowego, a także w celu włączenia rozdziału REPowerEU 11 . Uruchomienie transz jest uzależnione od przyjęcia przez Komisję decyzji zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241, stwierdzającej, że Hiszpania osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(8) W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe na 2024 r. dotyczące Hiszpanii. Oceniono w nim postępy Hiszpanii we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 20192023 oraz podsumowano realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Hiszpanię. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki w odniesieniu do wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowe i pojawiające się wyzwania. Oceniono w nim również postępy Hiszpanii we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(9) Komisja przeprowadziła szczegółową ocenę sytuacji Hiszpanii na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. Główne ustalenia z oceny podatności Hiszpanii na zagrożenia makroekonomiczne, którą służby Komisji przeprowadziły do celów tego rozporządzenia, opublikowano w marcu 2024 r. W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja stwierdziła, że w Hiszpanii nie występują już zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Poczyniono znaczny postęp w zmniejszaniu podatności na zagrożenia związane z wysokim zadłużeniem sektora prywatnego i wysokim zadłużeniem zewnętrznym, które to zagrożenia miały wymiar transgraniczny; ograniczono też poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Po przerwie związanej z kryzysem Covid-19 wskaźniki zadłużenia sektora prywatnego oraz ujemne wartości międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto (MPI netto) powróciły w 2021 r. do trendu spadkowego, czemu sprzyjał silny wzrost nominalnego PKB, a w przypadku MPI netto - dalsze nadwyżki obrotów bieżących. Oczekuje się, że w nadchodzących latach oba te wskaźniki będą się dalej poprawiać, choć w nieco wolniejszym tempie niż w ostatnim czasie, ponieważ wzrost nominalnego PKB będzie mniej korzystny. Saldo obrotów bieżących od dekady wykazuje nadwyżkę, a w 2023 r. wzrosło jeszcze bardziej w związku z szybko rosnącym eksportem i niższymi cenami energii. Wysoka relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB maleje, co wynika z silnego wzrostu nominalnego PKB; w tym i w przyszłym roku należy jednak oczekiwać bardziej ograniczonej poprawy, a to ze względu na nadal stosunkowo wysokie lecz malejące deficyty budżetowe i mniej korzystny wzrost nominalnego PKB. Stopa bezrobocia od dziesięciu lat wykazuje tendencję spadkową i prognozuje się jej dalszy spadek. Sektor bankowy utrzymał odporność w kontekście zaostrzenia warunków finansowania dla kredytobiorców. Osiągnięto znaczny postęp we wdrażaniu polityki służącej wyeliminowaniu stwierdzonych podatności na zagrożenia, m.in. w ostatnich latach dzięki realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, konieczne są jednak dalsze wysiłki, zwłaszcza w celu obniżenia wysokiego długu publicznego.
(10) Zgodnie z danymi zweryfikowanymi przez Eurostat deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Hiszpanii, który w 2022 r. wynosił 4,7 % PKB, spadł do 3,6 % w 2023 r., a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych spadł z poziomu 111,6 % PKB na koniec 2022 r. do 107,7 % na koniec 2023 r. Jak zapowiedziano w komunikacie Komisji z dnia 8 marca 2023 r. zatytułowanym "Wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2024 r.", Komisja wykonuje pierwszy krok na drodze do wszczęcia - zgodnie z obowiązującymi przepisami - procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu.
W sprawozdaniu tym oceniono sytuację budżetową Hiszpanii, ponieważ jej deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2023 r. określoną w Traktacie wartość odniesienia wynoszącą 3 % PKB. W sprawozdaniu stwierdzono, że w świetle powyższej oceny i zważywszy na opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego sformułowaną na podstawie art. 126 ust. 4 Traktatu, Komisja nie zaproponuje w lipcu 2024 r. wszczęcia wobec Hiszpanii procedury nadmiernego deficytu.
(11) W dniu 12 lipca 2022 r. Rada zaleciła 12 Hiszpanii, aby zapewniła w 2023 r. rozważną politykę fiskalną, zwłaszcza przez ograniczenie wzrostu bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych do poziomu poniżej średniookresowego wzrostu produktu potencjalnego 13 , przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Jednocześnie Hiszpanii zalecono gotowość do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Hiszpanii zalecono również zwiększenie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, przy uwzględnieniu inicjatywy REPowerEU, m.in. poprzez wykorzystanie Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Według szacunków Komisji kurs polityki fiskalnej 14 w 2023 r. był zasadniczo neutralny, na poziomie - 0,2 % PKB. Wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) w 2023 r. miał restrykcyjny wpływ na kurs polityki fiskalnej, wynoszący 0,3 % PKB, i był zgodny z zaleceniem Rady z dnia 12 lipca 2022 r. Restrykcyjny wpływ bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych wynikał z obniżenia o 0,6 pp. PKB kosztów nadzwyczajnych środków wsparcia (ukierunkowanych i nieukierunkowanych) dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w odpowiedzi na podwyżki cen energii. Głównymi czynnikami napędzającymi wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania po stronie dochodów) były świadczenia społeczne inne niż rzeczowe, wynikające z rewaloryzacji emerytur, oraz zużycie pośrednie, wynikające z wydatków na obronność. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych wyniosły w 2023 r. 1,3 % PKB. Inwestycje finansowane z zasobów krajowych wyniosły w 2023 r. 2,3 % PKB, co oznacza wzrost o 0,1 punktu procentowego w skali roku. Hiszpania sfinansowała dodatkowe inwestycje ze środków Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Państwo to sfinansowało inwestycje publiczne na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, takie jak zestaw narzędzi cyfrowych, projekty PERTE 15 dotyczące pojazdów elektrycznych i pojazdów podłączonych do sieci, nowe miejsca kształcenia i szkolenia zawodowego oraz inwestycje w dziedzinie zielonego wodoru. Te inwestycje publiczne są finansowane z Instrumentu oraz innych funduszy unijnych.
(12) Aktualne prognozy makroekonomiczne i budżetowe przekazane Komisji przez Hiszpanię w dniu 30 kwietnia 2024 r. można podsumować następująco: scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, przewiduje wzrost realnego PKB na poziomie 2,0 % w 2024 r. i 1,9 % w 2025 r. oraz wzrost deflatora PKB na poziomie 3,5 % w 2024 r. i 2,8 % w 2025 r. Oczekuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje do 3,0 % PKB w 2024 r. i 2,5 PKB % w 2025 r., a relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma spaść do 105,5 % do końca 2024 r. i do 104,1 % do końca 2025 r. Przedstawione przez Hiszpanię prognozy nie obejmują prognoz budżetowych na okres po 2025 r.
(13) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. realny PKB wzrośnie o 2,1 % w 2024 r. i 1,9 % w 2025 r., a inflacja mierzona przez zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych (HICP) wyniesie 3,1 % w 2024 r. i 2,3 % w 2025 r.
(14) W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się deficyt publiczny w wysokości 3,0 % PKB w 2024 r., natomiast relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma spaść do 105,5 % do końca 2024 r. Spadek deficytu w 2024 r. wynika głównie ze stopniowego wycofywania środków służących złagodzeniu społecznych i gospodarczych skutków minionego kryzysu energetycznego. Zgodnie z szacunkami Komisji prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2024 r. będzie neutralny, na poziomie 0,0 % PKB.
(15) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. wydatki mające zostać sfinansowane za pomocą bezzwrotnego wsparcia (zwanego dalej "dotacjami") z Instrumentu wyniosą w 2024 r. 1,3 % PKB, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły 0,7 % PKB. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu umożliwią wysokiej jakości inwestycje i reformy zwiększające produktywność bez wywierania bezpośredniego wpływu na saldo lub dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Hiszpanii. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. oczekuje się, że w 2024 r. wydatki pokrywane z pożyczek w ramach Instrumentu wyniosą 1,0 % PKB, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły 0,0 % PKB.
(16) W dniu 14 lipca 2023 r. Rada zaleciła 16 Hiszpanii zapewnienie rozważnej polityki fiskalnej, w szczególności poprzez ograniczenie nominalnego wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych 17 do nie więcej niż 2,6 % w 2024 r. Państwa członkowskie zostały poproszone, aby przy wykonywaniu swoich budżetów na 2023 r. i przygotowywaniu projektów planów budżetowych na 2024 r. uwzględniły fakt, że Komisja zaproponuje Radzie wszczęcie procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się, że wydatki pierwotne netto Hiszpanii finansowane z zasobów krajowych wzrosną o 3,8 % w 2024 r. 18 , która to zmiana przekracza zalecaną maksymalną stopę wzrostu. To przekroczenie zalecanej maksymalnej stopy wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych odpowiada 0,5 % PKB w 2024 r. Istnieje ryzyko, że będzie to niezgodne z zaleceniami Rady.
(17) Rada zaleciła ponadto Hiszpanii, aby w latach 2023 i 2024 podjęła działania w celu jak najszybszego wycofania obowiązujących nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii i wykorzystała uzyskane w ten sposób oszczędności do zmniejszenia deficytu publicznego. Rada zaleciła ponadto, aby, w przypadku gdyby ponowne podwyżki cen energii wymagały wdrożenia nowych lub dalszego stosowania dotychczasowych środków wsparcia, Hiszpania zapewniła, by takie środki wsparcia były ukierunkowane na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, były możliwe do udźwignięcia przez budżet i utrzymywały zachęty do oszczędzania energii. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2024 r. koszt budżetowy netto 19 nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii szacowany jest na poziomie 0,9 % PKB w 2023 r. i ma wynieść 0,2 % w 2024 r. oraz - 0,1 % w 2025 r. Zakłada się między innymi, że przez część 2024 r. w mocy pozostaną następujące środki: obniżenie VAT od gazu, specjalny podatek od energii elektrycznej, dopłaty do transportu publicznego oraz rekompensaty dla dostawców energii elektrycznej w celu pokrycia kosztów i uniknięcia deficytu. Gdyby uzyskane oszczędności zostały wykorzystane do zmniejszenia deficytu publicznego zgodnie z zaleceniami Rady, z prognoz tych wynikałoby dostosowanie fiskalne wynoszące 0,7 % PKB w 2024 r., a wydatki pierwotne netto finansowane ze środków krajowych 20 wniosłyby restrykcyjny wkład w kurs polityki fiskalnej wynoszący 0,3 % PKB w tym roku. Nadzwyczajne środki wsparcia w dziedzinie energii zostały wycofane w latach 2023 i 2024. Jest to zgodne z zaleceniem Rady. Nie przewiduje się jednak, że uzyskane w ten sposób oszczędności zostaną w pełni wykorzystane do zmniejszenia deficytu publicznego. Istnieje ryzyko, że będzie to niezgodne z zaleceniem Rady.
(18) Oprócz tego Rada zaleciła też Hiszpanii utrzymanie inwestycji publicznych finansowanych z zasobów krajowych i zapewnienie skutecznej absorpcji dotacji w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych, w szczególności w celu wspierania zielonej i cyfrowej transformacji. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. inwestycje publiczne finansowane z zasobów krajowych wzrosną z 2,3 % PKB w 2023 r. do 2,4 % PKB w 2024 r. Jest to zgodne z zaleceniami Rady. Jeżeli chodzi o wydatki publiczne finansowane z dochodów z funduszy unijnych, w tym z dotacji w ramach Instrumentu, spodziewane jest z kolei, że wzrosną one do 1,6 % PKB w 2024 r. (z 1,3 % PKB w 2023 r.).
(19) Na podstawie środków z zakresu polityki znanych w dacie granicznej prognozy i przy założeniu niezmiennego kursu polityki deficyt publiczny w 2025 r. przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2024 r. ma wynieść 2,8 % PKB, a wydatki netto wzrosną w 2025 r. o 4,0 %. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma zmaleć do 104,8 % do końca 2025 r.
(20) W ramach nowych unijnych zasad zarządzania gospodarczego Hiszpania będzie musiała opracować średniookresowy plan budżetowo-strukturalny w celu zmniejszenia deficytu i obniżenia długu publicznego. W planie tym można by połączyć przyjęcie środków po stronie dochodów i wydatków z inwestycjami i reformami promującymi silny i bardziej zrównoważony wzrost gospodarczy. Hiszpania jest krajem o wysokim zadłużeniu i zdecentralizowanej strukturze zarządzania. W krajowych ramach budżetowych instytucje rządowe na szczeblu centralnym określają cele dla regionów w zakresie wyniku strukturalnego i relacji długu do PKB, jak również w odniesieniu do maksymalnej stopy wzrostu wydatków nominalnych (reguły wydatkowej). Konieczna może być aktualizacja tych ram w celu zapewnienia zgodności z nowymi unijnymi przepisami dotyczącymi zarządzania gospodarczego. Zmiany demograficzne prawdopodobnie doprowadzą do znacznego wzrostu wydatków publicznych związanych z opieką zdrowotną, opieką długoterminową i emeryturami. Jeśli chodzi o emerytury, luki w stabilności finansów publicznych w perspektywie średnio- i długoterminowej można usunąć przez pełne wdrożenie "klauzuli zamknięcia" wprowadzonej reformą z 2023 r. Centralny element strategii konsolidacji fiskalnej powinny stanowić reformy podatkowe. W związku z tym, zgodnie z zaleceniami ekspertów sformułowanymi w międzyczasie, reformy przewidziane w planie odbudowy i zwiększania odporności mają na celu: (i) poprawę skuteczności oraz modernizację systemu podatkowego oraz dostosowanie go do nowych tendencji; (ii) wspieranie zielonej transformacji; oraz (iii) zwiększenie dochodów i promowanie sprawiedliwości podatkowej. Ponadto Hiszpania mogłaby zwiększyć swoje dochody z podatków związanych ze środowiskiem (1,5 % PKB w 2022 r. w porównaniu z 2,0 % w ujęciu zagregowanym dla Unii), m.in. dzięki bardziej rygorystycznemu stosowaniu zasady "zanieczyszczający płaci". Działania służące realizacji celów planu odbudowy i zwiększania odporności mogłyby również obejmować podniesienie podatków konsumpcyjnych przy jednoczesnej ochronie osób znajdujących się w trudnej sytuacji za pomocą ukierunkowanych środków wyrównawczych; pozwoliłoby to zwiększyć zdolność transferów socjalnych do zmniejszenia skali nierówności i ubóstwa, które to problemy są nadal rozpowszechnione i dotykają szczególnie dotkliwie dzieci. Wdrożenie zaleceń hiszpańskiego niezależnego organu fiskalnego (AIReF) nadal ma kluczowe znaczenie dla poprawy jakości i efektywności wydatków publicznych, na które korzystnie może wpłynąć ambitna realizacja ram przeglądu wydatków. Dotyczy to w szczególności opieki zdrowotnej, która wymaga zwiększenia efektywności kosztowej, rozwiązania problemu różnic regionalnych w dostępie do usług i ich jakości oraz zaspokojenia znacznych potrzeb w zakresie inwestycji w podstawową opiekę zdrowotną.
(21) Ponadto, w oparciu o środki przewidziane w planie odbudowy i zwiększania odporności, dodatkowe wysiłki mogłyby dodatkowo zwiększyć odporność gospodarczą i wesprzeć wzrost potencjalny, co przygotowałoby kraj do przyjęcia ścieżki fiskalnej zakładającej bardziej stopniowe zmiany. Dotyczy to obszaru obciążeń regulacyjnych i klimatu biznesowego, a w szczególności reformy przepisów w dziedzinie pracy, audytu i opodatkowania, które to przepisy zależą od wielkości podmiotów gospodarczych, mającej na celu poprawę efektywności w zakresie alokacji kapitału i pracy, wspieranie inwestycji i pomoc w zwiększaniu wydajności. Zaradzenie istniejącym niedociągnięciom w zakresie efektywności wymiaru sprawiedliwości zmniejszyłoby również zakłócenia gospodarcze. Czas rozstrzygania spraw cywilnych i handlowych jest nadal długi, zaś fakt, że od dłuższego czasu nie odnowiono składu Rady Sądownictwa, utrudnia nominacje sędziów najwyższego szczebla. Istnieje również przestrzeń, by w większym stopniu wspierać innowacje. Zwiększenie inwestycji w badania i rozwój oraz wzmocnienie powiązań ze środowiskiem naukowym może pobudzić wydajność przedsiębiorstw. Intensywność badań i rozwoju w Hiszpanii wyniosła w 2022 r. 1,4 % PKB i w porównaniu z 2021 r. była w zastoju, pozostając znacznie poniżej unijnej średniej wynoszącej 2,2 %, głównie z powodu luki w wydatkach prywatnych (które wyniosły 0,8 % PKB, czyli znacznie poniżej średniej unijnej wynoszącej 1,5 %). Oprócz wprowadzenia środków przewidzianych w uzupełnionym planie odbudowy i zwiększania odporności oraz w przyjętych programach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) zasadne wydaje się podjęcie dalszych wysiłków na rzecz wsparcia prywatnych wydatków na badania i rozwój oraz transferu wiedzy między prywatnymi a publicznymi instytucjami badawczymi. Wysiłki te mogłyby obejmować: (i) większą profesjonalizację działalności publicznych organizacji badawczych i ukierunkowanie jej w większym stopniu na wyniki; oraz (ii) poprawę koordynacji systemu nauki, technologii i innowacji przy opracowywaniu i wdrażaniu polityki w zakresie badań naukowych i innowacji na różnych szczeblach władzy.
(22) Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Oczekuje się, że te reformy i inwestycje przyczynią się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów lub znacznej części tych wyzwań. Ze względu na te krótkie ramy czasowe szybkie przystąpienie do skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, jest nieodzowne dla zwiększenia długoterminowej konkurencyjności Hiszpanii dzięki zielonej i cyfrowej transformacji, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwości społecznej. Aby zrealizować do sierpnia 2026 r. przewidziane w planie odbudowy i zwiększania odporności zobowiązania, Hiszpania musi kontynuować wdrażanie reform i przyspieszyć inwestycje, zajmując się odnośnymi wyzwaniami przy jednoczesnym zapewnieniu solidnych zdolności administracyjnych. Rozmiar i złożoność planu odbudowy i zwiększania odporności wymagają podjęcia konkretnych działań w celu zapewnienia, aby reformy i inwestycje zostały w pełni sfinalizowane w przewidzianym terminie. To samo dotyczy wyzwań w zakresie zdolności absorpcyjnej. Inwestycje są w dużym stopniu skoncentrowane w końcowym okresie wdrażania planu odbudowy i zwiększania odporności i zasługują na szczególną uwagę. Istnieje również możliwość wzmocnienia koordynacji między poszczególnymi szczeblami administracji, a dzięki usprawnieniu procedur beneficjenci końcowi mogliby szybciej otrzymywać środki. Elementy te są szczególnie istotne dla sprostania wyzwaniom związanym z absorpcją znacznej kwoty środków zarządzanych za pośrednictwem instrumentów finansowych ustanowionych w zmienionym planie odbudowy i zwiększania odporności. Systematyczne angażowanie władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych i innych odpowiednich zainteresowanych stron dalej ma duże znaczenie dla pomyślnej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, a także innych polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia wykraczających poza zakres planu odbudowy i zwiększania odporności, by zapewnić szerokie poczucie odpowiedzialności za cały program polityczny.
(23) W ramach przeglądu śródokresowego programów polityki spójności Hiszpania ma obowiązek, zgodnie z art. 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 21 , dokonać przeglądu poszczególnych programów wspieranych przez EFRR, Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), Fundusz Spójności oraz Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST) do marca 2025 r., biorąc pod uwagę m.in. wyzwania wskazane w zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2024 r. oraz krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu. Przegląd ten stanowi podstawę ostatecznej alokacji finansowania unijnego w ramach poszczególnych programów. Hiszpania poczyniła postęp we wdrażaniu programów polityki spójności i Europejskiego filaru praw socjalnych, ale pozostają pewne wyzwania. W ośmiu regionach Hiszpanii PKB na mieszkańca utrzymuje się poniżej 75 % średniej unijnej. Niezwykle istotne jest przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności i wzmocnienie zdolności administracyjnych na wszystkich poziomach. Priorytety uzgodnione w ramach programów pozostają aktualne. Oprócz wprowadzenia środków wspierających rozwój zdolności administracyjnych szczególnie ważne jest szybkie wdrożenie inwestycji w innowacyjność przedsiębiorstw i ich zdolności w zakresie badań i rozwoju, zwłaszcza w branżach wskazanych w regionalnych strategiach inteligentnej specjalizacji. Kluczowe znaczenie mają inwestycje w zieloną transformację, zgodnie z krajowym planem w dziedzinie energii i klimatu, w szczególności inwestycje w gospodarkę wodną, gospodarkę o obiegu zamkniętym, przystosowanie się do zmiany klimatu i łagodzenie jej skutków, zwłaszcza na obszarach najbardziej narażonych, takich jak Wyspy Kanaryjskie i obszary przybrzeżne na wschodzie i na południu kraju. Zasadnicze znaczenie dla konwergencji mają inwestycje zwiększające atrakcyjność i konkurencyjność regionów zmagających się z niżem demograficznym. Ponadto należy w dalszym ciągu wspierać (re)integrację osób długotrwale bezrobotnych i pracowników w starszym wieku na rynku pracy, poprawić poradnictwo zawodowe, rozwiązać problem niedopasowania umiejętności i wdrożyć europejską gwarancję dla dzieci ustanowioną zaleceniem Rady (UE) 2021/1004 22 . Środki te przyczyniłyby się także do wsparcia pozytywnej konwergencji społecznej zgodnie z analizą na drugim etapie przeprowadzoną przez służby Komisji w oparciu o cechy ram konwergencji społecznej, które pilotażowo przetestowano w 2024 r. Zgodnie z art. 3 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2024/1263 europejski semestr obejmuje sprawowanie przez Komisję nadzoru nad wdrażaniem wytycznych dotyczących zatrudnienia, między innymi na podstawie ram służących identyfikacji zagrożeń dla konwergencji społecznej. Hiszpania może również wykorzystać Platformę na rzecz technologii strategicznych dla Europy ustanowioną rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/795 23 do wspierania transformacji przemysłowej, w szczególności przez inwestowanie w rozwój i produkcję technologii strategicznych oraz ich odpowiednich łańcuchów wartości, zwłaszcza w obszarach innowacji typu "deep tech", czystych i zasobooszczędnych technologii, rolnictwa oraz biotechnologii związanych ze zdrowiem.
(24) Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności oraz w ramach innych funduszy unijnych Hiszpania stoi w obliczu dodatkowych wyzwań, które dotyczą znacznych i pogłębiających się niedoborów i deficytów wody. Jak zaobserwowano w latach 2023 i 2024, susze i niedobory wody w niektórych regionach kraju występują coraz częściej i już nie tylko w miesiącach letnich. Przewidywanie negatywnych skutków zmiany klimatu, takich jak powodzie, erozja wybrzeży i gleby, pustynnienie, susze, fale upałów i pożary lasów, oraz podejmowanie związanych z nimi działań, pozostaje jednym z głównych wyzwań w Hiszpanii znajdującej się w grupie państw członkowskich, które najsilniej w Unii odczuwają te skutki. Przewiduje się, że zmiana klimatu zwiększy częstotliwość i dotkliwość susz i powodzi, co będzie miało negatywny wpływ na ludzi, różnorodność biologiczną, finanse publiczne i konkurencyjność. Chociaż zmieniony plan odbudowy i zwiększania odporności oraz działania w ramach innych funduszy unijnych obejmują środki mające na celu poprawę sytuacji w sektorze wodnym w Hiszpanii, konieczne są dalsze wysiłki, zwłaszcza w zakresie zrównoważonej gospodarki wodnej. Dalsze inwestycje infrastrukturalne przyczyniłyby się do poprawy gospodarki wodnej, m.in. w sektorze rolnym, który jest głównym konsumentem wody, zgodnie z hiszpańskim planem strategicznym w ramach wspólnej polityki rolnej. Do środków, które można rozszerzyć, należą inwestycje w odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, ponowne wykorzystanie wody, ograniczenie wycieków z sieci i w ramach ogólnych dostaw wody, zwiększenie wykorzystania upraw odpornych na zmianę klimatu, poprawa monitorowania, promowanie rozwiązań opartych na zasobach przyrody, zapobieganie powodziom i przywracanie naturalnego biegu rzek. Ponadto mechanizmy usprawniające koordynację między różnymi szczeblami władzy, m.in. w zakresie skutecznej realizacji i egzekwowania przepisów, pomogłyby wykorzystać pełen potencjał istniejących środków.
(25) W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła w 2024 r. państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania
odporności, w celu wdrożenia zalecenia dla strefy euro na 2024 r. W przypadku Hiszpanii zalecenia 1, 2 i 3 przyczyniają się do realizacji pierwszego, drugiego i czwartego zalecenia przedstawionych w zaleceniu dla strefy euro na 2024 r.,
NINIEJSZYM ZALECA Hiszpanii podjęcie w latach 2024 i 2025 działań mających na celu:
1. Terminowe przedłożenie średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego. Ograniczenie - zgodnie z wymogami zreformowanego paktu stabilności i wzrostu - wzrostu wydatków netto w 2025 r. do wskaźnika umożliwiającego m.in. zapewnienie, aby dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wykazywał prawdopodobną tendencję spadkową w średnim okresie, oraz zmniejszenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB. Zapewnienie stabilności finansów publicznych, m.in. przez: dokonanie przeglądu i uproszczenie systemu podatkowego w celu wspierania wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, spójności i zielonej transformacji; poprawę jakości i efektywności wydatków publicznych i uczynienie ich bardziej sprawiedliwymi.
2. Wzmocnienie zdolności administracyjnych w zakresie zarządzania funduszami unijnymi, przyspieszenie inwestycji i utrzymanie tempa wdrażania reform. Zajęcie się odpowiednimi wyzwaniami, aby umożliwić kontynuowanie szybkiej i skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, oraz zapewnić zakończenie reform i inwestycji do sierpnia 2026 r. Przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności. W kontekście przeglądu śródokresowego tych programów - dalsze koncentrowanie się na uzgodnionych priorytetach przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości oferowanych przez Platformę na rzecz Technologii Strategicznych dla Europy w zakresie poprawy konkurencyjności.
3. Poprawę gospodarki wodnej w celu lepszego dostosowania się do obecnych i przyszłych skutków zmiany klimatu oraz zapewnienie długoterminowej odporności gospodarczej, społecznej i środowiskowej poprzez: lepszą koordynację działań na różnych szczeblach sprawowania rządów i administracji; zwiększenie skali istniejących rozwiązań w zakresie zrównoważonej gospodarki wodnej w rolnictwie, efektywnego gospodarowania wodą i inwestycji infrastrukturalnych; wspieranie rozwoju rozwiązań opartych na zasobach przyrody.
Sporządzono w Luksemburgu dnia 21 października 2024 r.
